תמ"א 35

תוכנית מתאר ארצית 35 או תמ"א 35 היא תוכנית מתאר ארצית שנועדה להגדיר את מדיניות התכנון ופריסת היישובים בישראל עד שנת 2020. התוכנית, שנקראת גם "תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבניה, לפיתוח ולשימור", פורסמה בנובמבר 2000, ואושרה על ידי הממשלה בנובמבר 2005^[1]. המטרות המוצהרות של התוכנית הן "לתת מענה לצורכי הבנייה והפיתוח של המדינה תוך שמירה על השטחים הפתוחים ועל עתודות הקרקע לדורות הבאים"^[2]. בראש צוות התכנון של התוכנית עמדו האדריכל שמאי אסיף והגאוגרף ומתכנן הערים והאזורים אריה שחר^[3].

עיקרי התוכנית הן חיזוק הערים והמטרופולים הקיימים, הימנעות מפרבור, צעדים של עירוניות מתחדשת כמו עירוב שימושי קרקע ובאופן כללי יותר חידוש עירוני, חיזוק התחבורה הציבורית, בנייה מרקמית, ועוד. התוכנית רואה בחופים נכס ציבורי, וקוראת לשמירה על אזורי חיץ ירוקים בין הערים והימנעות מהפיכת ישראל לעיר אחת גדולה. כמו כן, התוכנית ממליצה לא להקים עוד יישובים חדשים בישראל^[4].

על מנת לנסות לקדם את השגת מטרות התוכנית ולצורך יישום עקרונות התכנון שלה, צורפו לתוכנית שורה של אמצעי מדיניות משלימים כמו מדיניות כלכלית-חברתית, חידוש וחיזוק הערים, שימור וטיפוח השטחים הפתוחים, חיזוק שיתוף הפעולה בין רשויות ועוד.

בהחלטת הממשלה נקבע כי גופי הממשלה השונים יפעלו להטמעת אמצעי המדיניות המצורפים לתוכנית בפעולותיהם וידווחו לממשלה מדי שנה על יישומם.

בהיותה תוכנית מתאר ארצית, תמ"א 35 מהווה ברוב המקרים את הבסיס לכל יוזמות הפיתוח והבנייה בישראל, ותוכניות מתאר אזוריות ומקומיות אמורות להתבסס על העקרונות שגובשו במסמך, ולא אמורות לחרוג מהגבולות שמוצבים על ידי התוכנית.

אחד החידושים החשובים בתמ"א 35 הוא שינוי השפה התכנונית על ידי השימוש במושג מרקמים. הרעיון שהנחה את כותבי התוכנית להשתמש בשפת המרקמים, טען כי יש לייצר גמישות בתוכנית המתאר הארצית, על מנת לא לחסום ולבטל רעיונות תכנוניים מקומיים ולאפשר לתוכנית המתאר הזו להישאר רלוונטית שנים קדימה. רעיון המרקמים הרך והגמיש יותר, החליף את שפת שימושי הקרקע הנוקשה, שהייתה מתאימה לשלטון תכנוני ריכוזי יותר כפי שהיה עד אז^[5].

התוכנית מחלקת את המדינה ל-5 סוגי מרקמים שונים, שבכל אחד מהם מדיניות פיתוח שונה^[6]:

• מרקם עירוני - שמטרתו לאכלס את מרבית הפיתוח העתידי. האזורים הללו יפותחו תוך הבטחת תשתיות הכבישים, המים והחשמל. הפיתוח ברובו עירוני קומפקטי, תוך הבטחה על שמירת שטחים פתוחים עירוניים ובין עירוניים.
• מרקם כפרי - פיתוח יישובים כפריים, שטחי תעסוקה, שטחים לחקלאות ושטחים לתיירות ובלבד שישמר האופי החקלאי של המקום.
• מרקם שמור ארצי - שימור מרחבים גדולים ורציפים של שטחים פתוחים בעלי ערכי טבע, חקלאות ונוף. בעיקר במטרה לעודד פעילות פנאי ונופש.
• מרקם שמור משולב - שילוב של התיישבות ומורשת תוך יצירת שדרה ירוקה מצפון לדרום כולל חיצים פתוחים לאורך ערוצי הנחלים הראשיים. פיתוח מוגבל במרכז וזהיר בפריפריה.
• מרקם חופי - שימור החוף והעורף החופי. מיועד לשמור את החוף פתוח ברובו לציבור. הפיתוח יעשה בזיקה נופית ותפקודית לים.

תוכנית המתאר הקודמת הייתה תמ"א 6. עם התקדמות העלייה מברית המועצות בשנות ה-90, הגיעו המתכננים במועצה הארצית לתכנון ולבנייה למסקנה שתמ"א 6 לא תספק מענה לגידול המשמעותי באוכלוסיית מדינת ישראל. בשל דחיפות הנושא, גובשה בשנת 1993 תוכנית זמנית בשם תמ"א 31 שעיקריה היו המשך בנייה מואצת באזור משולש בעל קודקודים בירושלים, נתניה ואשדוד. תוצאות תמ"א 31 כוללים את כביש 6 והעיר מודיעין, אשר שניהם מדגישים תכנון מוטה רכב פרטי ופרבור.

במקביל, בין השנים 1992–1998, צוות בראשות האדריכל ומתכנן הערים אדם מזור הכין את תוכנית "ישראל 2020", שנועדה להתוות תפיסה כלכלית, חברתית וסביבתית משולבת לפיתוח של ישראל לקראת המאה ה-21, ולזהות את אמצעי המדיניות להגשמתה^[7]. תחילתה של העבודה על התוכנית הייתה ביוזמה משותפת של אגודת האדריכלים ומתכנני הערים בישראל והפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון; והמשכה במאמץ משותף של עשרה משרדי ממשלה, הסוכנות היהודית, מינהל מקרקעי ישראל ונציבות המים. בתכנון תוכנית "ישראל 2020" נטלו חלק למעלה מ-250 אנשי מקצוע, מבכירי הקהילה האקדמית והמקצועית בישראל, תוך שיתוף מומחים בינלאומיים ידועי שם^[8].

תוכנית "ישראל 2020", לא הייתה תוכנית מתאר רשמית אלא תוכנית רעיונית שביקשה להציג פתרונות לשלוש הבעיות העיקריות של מדינת ישראל לקראת המאה ה-21: גידול אוכלוסייה מואץ, מחסור בקרקע וסגירת הפער הכלכלי בין ישראל למדינות המפותחות^[9]. השאלה המרכזית הייתה איך לעמוד בהיקפי פיתוח עצומים כאלה מבלי לגרום לקריסת מערכות, בלי לחולל הרס בסביבה, בלי לגרום לפגיעה חמורה באיכות החיים שתוביל להעמקת הקיטוב החברתי והכלכלי בין מי שייהנו מהפיתוח ובין מי שהפיתוח יפסח עליהם. התוכנית קראה לחיזוק הערים הקיימות, לבנייה של בנייני מגורים של 6–8 קומות, ולהימנע מפרבור ומבנייה של מגדלים גבוהים שאמנם יכולים בתאוריה לסייע לשיכון יותר אנשים בשטח קרקעי נתון, אבל הם גם יקרים לבנייה ולתחזוקה, ומתאימים לקבוצה קטנה ועשירה באוכלוסייה או הופכים למשכנות עוני^[10].

תוכנית "ישראל 2020" שינתה את תפיסת "הפיזור המפוזר" ששלטה בתכנון הישראלי מאז תוכנית שרון (תכנון פיסי בישראל), שתכנן אריה שרון בתחילת שנות ה-50 של המאה ה-20^[11]. התפיסה לפיה צריך לבנות עוד ערים ויישובים בכל מקום, כדי לבסס את הריבונות הישראלית על השטח. היא הציעה "פיזור מרוכז" של הפיתוח בשלושה מרחבים עירוניים צפופים – סביב באר שבע בדרום, תל אביב במרכז וחיפה בצפון – וביניהם מרחבים של פיתוח דליל, ושמירה על ערכי טבע ונוף. תמ"א 35 שתוכננה בעקבות תוכנית "ישראל 2020" אימצה את המסקנות העיקריות שלה^[12].

בנובמבר 1996 הורתה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על הכנת תוכנית מתאר ארצית כוללת לבנייה, פיתוח ושימור שתחליף את תוכנית תמ"א 31, ולהגדיר את מדיניות התכנון ופריסת היישובים בישראל עד שנת 2020^[13]. בנובמבר 1997 זכה צוות שכלל כ-20 משרדי תכנון, בראשות האדריכל שמאי אסיף והגאוגרף ומתכנן הערים והאזורים אריה שחר, במכרז לתכנון תמ"א 35. אסיף ושחר זכו בהתמודדות מול צוות בראשות אדם מזור והאדריכל רפי לרמן. עם הזכייה הציג הצוות ההצעה לחלק את מדינת ישראל למתחמי תכנון חדשים, בין 25 עד 30 מתחמי תכנון תת-מחוזיים ועל-מקומיים. במקומות התייחסות כוללת ל-6 מחוזות ישראל, אלא התייחסות נקודתית למתחמי תכנון קטנים. בדרך הזו הציעו שניתן יהיה לפתור בעיות של אזורים נקודתיים. בנוסף, ביקשו להתמודד עם האיום של יצירת רצף עירוני בנוי והאפשרות של התחברות ארבע המטרופולינים הגדולים חיפה, ירושלים, תל אביב ובאר שבע. למניעת התופעה, הציעו יצירת גבולות התפשטות למטרופולינים והקמת שטחים פתוחים ביניהם. בתקווה שגישה זו תעודד את תהליכי הפינוי והבינוי בתוך הערים^[14].

על פי לוח הזמנים המקורי, הכוונה הייתה לפרסם מכרז לתמ"א 35, ולהשלימה בתוך שנתיים או שלוש לכל היותר, אך אישורה נמשך כשבע שנים. לעיכוב הגדול היו מספר סיבות, ביניהם חילופי הממשלות והצורך להציג את התוכנית לשלושה שרי פנים שונים. בנוסף הוגשו מאות הערות והשגות על ידי ועדות התכנון המחוזיות, משרדי הממשלה וארגוני איכות הסביבה^[15].

בנוסף הופעלו לחצים פוליטיים בעיקר מצד ראשי רשויות מקומיות. בין מתנגדיה היו ראשי מועצות אזוריות, שסברו שהיא פוגעת בזכויותיהם להפשרת קרקע חקלאית לבנייה, וראשי ערים שהתנגדו לתכנון ברמת המטרופולין, שמפחית מכוחו של היישוב הבודד ונותנת עוצמה לתכנון מרחב גדול יותר כמקשה אחת. שרי פנים אלי סויסה ונתן שרנסקי נענו ללחצים ונקדו סחבת בקידום ואישור התוכנית. אחר כך הודיע במרץ 2001 שר הפנים החדש, אלי ישי, כי הוא מקפיא את הליך האישור התוכנית, כי ברצונו ללמוד את התוכנית תחילה^[16]. ביולי 2001 שלובו שורת עקרונות והוראות לצמצום הפערים החברתיים בתוכנית, בהוראת אלי ישי^[17]. בנובמבר 2001, לאחר לחצים של הלובי החקלאי בראשות יו"ר מרכז המועצות האזוריות, שמואל ריפמן, בוטלה ישיבת המועצה הארצית לתכנון ובנייה שהייתה אמורה לאשר את התוכנית. במקומה הורה שר הפנים אלי ישי ליו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה, עמרם קלעג'י, לקיים את הדיון מבלי להגיע להחלטה. במקום זאת, התוכנית תועבר לוועדות התכנון המחוזיות, לשם קבלת הערות^[18]. אף על פי שכבר עברה קודם לקבלת הערות מוועדות התכנון המחוזיות^[19].

כתשובה למתנגדים החליט צוות התכנון להכניס בתמ"א 35 מספר שינויים, ביניהם קביעת מנגנון מעקב ועדכון תקופתי, אחת לשנתיים או שלוש שנים, שמטרתו לאפשר פתרון קונפליקטים בין התכנון הקבוע בתמ"א, לבין הדרישות המשתנות בשטח. שינויים נוספים כוללו מתן עדיפות גדולה יותר לגליל ולנגב, על-ידי הקטנת המרקמים העירונים באזור המרכז, והרחבת היישובים בפריפריה, בעיקר בנגב, תוך מתן אפשרות ליישובים הכפריים לגדול עד ל-500 יחידות דיור. שינוי נוסף הוא ביטול "המרקם העירוני כפרי", והמרתו ל"מרקם שמור". משמעות הדבר היא, שיישובים הנמצאים במרקם זה יוכלו לגדול על-פי מה שמייעדת להם תוכנית המתאר, תוך התחשבות זהירה בסביבה וברגישותה הנופית, בשל הימצאותם באזורים מוטי שימור^[20].

ב-3 בינואר 2005 אושרה התוכנית במועצה הארצית לתכנון ובנייה^[21], וממשלת ישראל אישרה אותה ב-26 בנובמבר 2005^[22].

בשנים שלאחר אישורה של תמ"א 35, בעקבות שיקולים פוליטיים, התוכנית לא יושמה כמתוכנן. מרבית הבנייה החדשה נעשתה בעיקר בשטחים פתוחים, התכנון היה מוטה לרכב פרטי ולא לתחבורה ציבורית ומגמת הפרוור התחזקה^[23]. השיקול פוליטי היה הרצון להציף את אזור המרכז במהירות בקרקעות לבנייה, מתוך מחשבה שהדבר יביא להוזלת מחירי הדיור^[24].

בנובמבר 2010, פורסם דו"ח מעקב שנערך על ידי צוות הכולל 17 אנשי מקצוע, בראשות האדריכלים ארי כהן, ירון טוראל ומוטי קפלן, עבור מינהל התכנון במשרד הפנים, בשם "תמ"א 35 ליווי, מעקב ועדכון", בו נמצא כי היקף עתודות הקרקע במדינת ישראל לבנייה למגורים הגיע באותה עת ל-985.5 אלף דונם, כ-100 אלף דונם יותר מסך מהשטחים הבנויים אז. ושבפועל אחוז מיצוי העתודות הללו נע בין 5% ברמת הגולן ל-20% בלבד ברחובות. בתל אביב ניצולת עתודות הקרקע הגיעה ל-13% בלבד, ואילו בשרון ובפתח תקווה היא הגיעה לקצת פחות מ-18%. כלומר היו באותה עת מספיק עתודות קרקע לפיתוח ללא צורך לבנות בשטחים פתוחים או חקלאיים^[25]. בנובמבר 2013, אף קידם מינהל התכנון במשרד הפנים שורת שינויים בתוכנית, במטרה לאפשר הרחבה ניכרת של בנייה בשטחים פתוחים, כחלק מהמאמצים ליצור עתודות קרקע נוספות לבנייה ולהגדיל את היצע הדירות^[26].

שיקול פוליטי נוסף שעמד בניגוד לתוכנית, היה הרצון להקמת יישובים חדשים. עוד בעת הליך אישור תמא 35, ביולי 2002, אישרה הממשלה החלטה על הקמת הקמת 14 יישובים חדשים - מהגליל התחתון ועד הערבה^[27]. בספטמבר 2011, ממשלת ישראל החלה לקדם הצעת החלטה הקובעת להקים עשרה יישובים חדשים באזור ערד^[28] באוקטובר 2013, בעקבות החלטת הממשלה, החל משרד הבינוי והשיכון בתכנון הקמת חמישה יישובים חדשים לאורך כביש באר שבע־דימונה^[29]. בנובמבר 2013, הממשלה אישרה את הקמת היישוב חירן ליד ערד^[30]. בשנת 2013, חידשה החטיבה להתיישבות את תוכנית ייהוד הגליל ("תוכנית המצפים בגליל") ויצירת איזון דמוגרפי עם האוכלוסייה הערבית. על ידי הקמת יישובים חדשים והרחבת יישובים קיימים, מעבר למגבלות שנקבעו בתמ"א 35^[31]. התוכנית הוקפא אך נעשה ניסיון לחדשה שלוש שנים אחר כך^[32].

גורם נוסף שפעל נגד יישום תמ"א 35 היה מועצת מקרקעי ישראל, שהתנגדה להגבלות שכופה התוכנית על בניית הרחבות קהילתיות ליישובים חקלאים (במטרה להגן על השטחים הפתוחים בישראל), והעבירה החלטות להגדלת מספר ה"נחלות" ביישובים אלו, כדי לאפשר את הרחבתם^[33].

בסוף 2012 יזם מינהל התכנון במשרד הפנים מהלך של עדכון התוכנית^[34]. זאת לאחר החלטת ממשלה בעקבות המחאה החברתית בישראל ב-2011, לנסות להוריד את מחירי הדיור באמצעות הגדלת השטחים הזמינים לבנייה, בעיקר במרכז הארץ^[35].

העדכון כלל שלושה שינויים מרכזיים^[36]:

• שינוי הקובע כי המרקם העירוני יורחב ב-2% אל שולי הערים שבהם שטחים פתוחים.
• שינוי באופן בו מגדירה התוכנית אזורים עם חשיבות של ערכי טבע ונוף, בעלי ערכים וחשיבות היסטורית, לאומית וחינוכית. תמ"א 35 מטילה מגבלות רבות על בנייה ופיתוח אזורים אלו, והצעת השינוי הייתה להסרת חלק מהמגבלות ועל הגדלת השטח הכולל של מכלולי הנוף.
• שינוי שהתייחס להקמת יחידת מגורים שלישית בנחלות במושבים במקום שניים. את השינוי קידם מנהל מינהל מקרקעי ישראל בנצי ליברמן, לאחר שנים שבהן הגביל המינהל את מימוש זכויות הבניה למגורים במושבים, הוא ביטל את כל המגבלות לבניה החלות על חלקת המגורים בנחלה. לטענת המינהל תיקון פשוט זה של תמ"א 35, ישחרר לבנייה 100 אלף יחידות מגורים, ללא צורך בהפשרת קרקע חקלאית וללא פגיעה בשטחים פתוחים, אלא בהגדלת הצפיפות בשטח הקיים כבר היום ביעוד "מגורים"^[37]. עם זאת הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים ושר הפנים גדעון סער התנגדו לשינוי^[38].

השינויים המוצעים עוררו מחלוקת בין תומכים ומתנגדים, גררו ביקורת קשה מצד ארגוני איכות הסביבה ואנשי תכנון^[39], ואף גרמו למחלוקת קשה במינהל התכנון, ובין משרד הפנים למשרד השיכון^[40]. ראש עיריית חיפה יונה יהב התקיף את שינוי בתמ"א 35 שכלל הסטת עיקר מאמץ התכנון למרכז הארץ^[41]. עמותת אדריכלים מאוחדים בישראל אף פנתה לבג"ץ בבקשה לדחות דיון בתמ"א 35 במועצה הארצית^[42].

במרץ 2016, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה אימצה את עדכון התוכנית, במטרה להוסיף כ-40 אלף דונם לשטחים שבהם תתאפשר בנייה עירונית. בהתאם להחלטה גם אישרה את הרחבת העיר רחובות ב-1,000 דונם על חשבון שטחי הפרדסים שהקיפו אותה^[43].

ביוני 2018, אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את המתווה המאפשר למשקי העזר במושבים להוסיף יחידת דיור נוספת שאינה נספרת בתמ"א 35, ולקדם בנייה של בית מגורים נוסף בנחלה^[44].

באוגוסט 2019, אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה שינוי בלוח הצפיפויות של תמ"א 35, בין השאר בערים מעל 200 אלף תושבים, הצפיפות תעלה ממינימום של 14 נפש לדונם ל-20 נפש לדונם. המטרה של הציפוף היא להוסיף יחידות דיור על שטח נתון, וליצור סביבה עירונית טובה יותר שמציעה יותר שירותים קרובים ומתבססת על תחבורה ציבורית יעילה יותר^[45][46].

• תוכנית מתאר ארצית
• תמ"א 38
• תמ"א 1

• תמ"א 35 באתר משרד הפנים. 22 עמודים.
• תמ"א 35, באתר ויקיטקסט
• נקודות ציון מרכזיות בתולדות תמ"א 35, באתר הארץ, 4 בנובמבר 2001
• דניאל מורגנשטרן, גלילאו, תמ"א 35 – סכנה לסביבה בישראל, באתר ynet, 1 במאי 2005
• מוטי בסוק, שרון יביא לאישור הממשלה היום את תמ"א 35 ל-20 השנים הקרובות, באתר הארץ, 26 בנובמבר 2005
• צפריר רינת, רוב הבנייה בשני העשורים הבאים תהיה בערים הגדולות, שטחים פתוחים יישמרו, באתר הארץ, 27 בנובמבר 2005
• צפריר רינת, תמ"א 35 - הצעת פיתוח ארצי שתיכנס למגירה או הצהרת כוונות ממשית שתיושם בפועל, באתר TheMarker‏, 27 ביולי 2007
• תמ"א 35 – התוכנית לפרבור ישראל ביקורת על התוכנית, יואב לרמן, "עוד בלוג תל אביבי", דצמבר 2010.