Agence France Trésor

L'Agence France Trésor (AFT) est un service à compétence nationale français chargé de gérer la dette et la trésorerie de l'État. Elle a été créée sous le nom d'Agence de la dette par l'arrêté du 8 février 2001^[1], et est rattachée à la direction générale du Trésor.

En 2023, cette agence a emprunté 270 milliards d'euros sur les marchés, sous forme d'obligations et de bons du trésor^[2].

Dans la gestion de la trésorerie de l'État, l'Agence France Trésor exerce les trois missions habituelles incombant au trésorier :

• établir la prévision quotidienne la plus précise possible des flux d'entrée et de sortie de trésorerie ;
• placer les éventuels excédents aux meilleures conditions ;
• emprunter les ressources nécessaires au meilleur coût^[3].

L'Agence France Trésor a également pour mission de gérer la dette de l'État au mieux des intérêts du contribuable. Elle favorise une liquidité sur l'ensemble des produits de dette qu'elle émet, dans une totale transparence et une volonté de conjuguer innovation et sécurité.

Dirigée par un directeur général, Antoine Deruennes, depuis octobre 2023 et placée sous l'autorité du ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, elle est présidée par le directeur général du Trésor.

• février 2001 : Sylvain de Forges
• décembre 2003 : Bertrand de Mazières
• septembre 2006 : Benoît Coeuré
• janvier 2008 : Philippe Mills
• mars 2013 : Ambroise Fayolle
• mars 2015 : Anthony Requin
• août 2021 : Cyril Rousseau
• octobre 2023 : Antoine Deruennes

La stratégie d'émission de l'AFT se fonde sur 3 grands principes : la régularité, la transparence et la flexibilité.

Les deux premiers principes, la régularité et la transparence, se caractérisent par :

• la publication chaque fin d’année du schéma d’emprunt pour l’année suivante ;
• une offre régulière de titres sur les maturités de référence (« benchmarks ») 2, 5, 10, 15, 30 et 50 ans ;
• la régularité dans le rythme et la structure des émissions ;
• l’absence d’opportunisme.

Le troisième principe est la flexibilité.

L’AFT adapte ses émissions (en termes de taille et de titres) pour se rapprocher au mieux de la demande des investisseurs et donc de garantir le moindre coût de financement pour l’État.

Au-delà des titres sur les maturités de référence, l’AFT peut émettre des titres plus anciens (appelés aussi « off-the-run »).

Les emprunts émis par l’État sont des titres négociables sur les marchés financiers. Ils sont dits assimilables, ce qui signifie que les titres réémis sont rigoureusement équivalents aux titres émis précédemment à partir d’une même souche (même maturité, même coupon, même date de versement de coupon). Les réémissions permettent d’obtenir des volumes en circulation assez élevés pour atteindre une liquidité satisfaisante (disponibilité à l’achat ou à la vente à tout moment).

Les bons du trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) sont les titres de court terme, leur maturité initiale est inférieure ou égale à un an.

Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont les titres de moyen et long terme. Ils payent un coupon annuel à taux fixe.

OATi (depuis septembre 1998, indexé sur l’indice des prix français) et OAT€i (depuis octobre 2001, indexé sur l'indice des prix de la zone euro) sont les OAT indexées sur l’inflation : le capital remboursé à échéance est indexé sur l’inflation réalisée depuis la création de la souche. Ils intéressent les investisseurs qui veulent protéger le pouvoir d’achat de leurs investissements, souvent parce que les engagements de ces investisseurs dépendent de l’inflation (assureurs, fonds de pension, par exemple).

Les primes et décotes à l’émission d’OAT découlent de la technique de réémission par assimilation.

Les primes et décotes compensent la différence, sur la durée de vie du titre, entre le montant des coupons versés et le taux d’intérêt de marché à l’émission. Ainsi, lorsque le taux de coupon de la souche émise est supérieur au taux à l’émission, les investisseurs payent une prime en plus de la valeur faciale (valeur de remboursement). Dans le cas contraire c’est une décote, les investisseurs payent les titres en deçà de leur valeur faciale.

Le taux de coupon n’est que très rarement exactement égal au taux à l’émission. D’une part, les taux de coupons sont arrondis au quart de point de pourcentage au plus proche des taux en vigueur au moment de la première émission. D’autre part, les taux d’intérêt évoluent dans le temps (à la hausse comme à la baisse) de sorte que le taux peut être différent de celui qui prévalait lors de l’émission inaugurale. Dès lors des primes et décotes à l’émission sont enregistrées quasi systématiquement sauf dans les cas – rares – où le taux est exactement égal au taux de coupon.

Dans le rapport principal sur l’exécution du budget 2016^[4], la Cour des comptes rappelle que « la pratique d’émettre régulièrement à partir de souches anciennes est utilisée de manière systématique par l’AFT depuis 2008 pour répondre à la demande des investisseurs et améliorer la liquidité de la dette française. » Dans le rapport annexe^[5] sur la gestion de la dette et de la trésorerie, la Cour détaille les raisons pour lesquelles, dans ce cadre constant, les primes à l’émission ont été élevées en 2015 et 2016, à savoir la forte baisse des taux de 2014 à 2016 et l’existence de taux négatifs.

Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, écrit également en rapport parlementaire de mai 2017 sur les évolutions, perspectives et gestion de la dette publique de la France que « l’encaissement de primes à l’émission était donc quasiment inévitable dans le contexte de taux actuel et n’aurait pu être empêché qu’à la condition de ne pas émettre de titres sur souches anciennes, ce qui aurait été préjudiciable à la liquidité des titres français et en rupture avec la stratégie jusqu’alors – et de longue date, quel que soit le contexte de taux – menée par l’Agence France Trésor »^[6].

L’Agence France Trésor est assistée dans la gestion de la dette de l’État par le Comité stratégique, qui aux côtés des spécialistes en valeurs du Trésor, la conseille sur les grands axes de la politique d’émission de l’État. Il aide l’Agence France Trésor à mettre en œuvre de façon concrète, en les approfondissant, les principes de sa politique d’émission. L'instance est composée de dix personnalités qualifiées, françaises et étrangères^[3].

Le rôle du Comité stratégique est en particulier de donner sa lecture propre des principes qui gouvernent la politique d’émission de l’État et la gestion de sa trésorerie, ainsi que de se prononcer sur les pratiques en cours et les éventuelles évolutions à venir.

Le Comité stratégique se réunit deux fois par an. C’est l’occasion pour le directeur générale du Trésor, président de l’agence, assistée du directeur général de celle-ci, de résumer l’activité passée de l’agence, en la replaçant dans les circonstances conjoncturelles ambiantes, et d’exposer les hypothèses sur lesquelles l’agence va fonder son travail futur.

• Président :
  • Jacques de Larosière, ancien gouverneur de la Banque de France, ancien directeur général du FMI, président d’Eurofi ;
• Membres :
  • Marc-Antoine Autheman, président du conseil d’administration d’Euroclear ;
  • Günther Bräunig, membre du conseil d'administration de KfW ;
  • Assad Joseph Alexandre Jabre, membre du conseil d’administration d’Ecobank Transnational Incorporated, membre du conseil consultatif de la SID (filiale de la BID) ;
  • René Karsenti, président de l’International Capital Market Association (ICMA) ;
  • Chow-Kiat Lim, directeur du Government of Singapore Investment Corporation (GIC) ;
  • Dino Kos, directeur des Global Regulatory Affairs de CLS ;
  • Bertrand de Mazières, directeur général des finances à la Banque européenne d’investissement (BEI).

Les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) sont les contreparties privilégiées de l’Agence France Trésor et de la Caisse de la Dette Publique pour l’ensemble de leurs activités sur les marchés. Ils conseillent et assistent l’AFT sur sa politique d’émission et de gestion de la dette, et plus généralement sur toute question intéressant le bon fonctionnement des marchés.

La composition du groupe des SVT a évolué dans le temps. Au nombre de treize en janvier 1987, il s’est élargi à vingt-deux au début des années 2000 avant de compter quinze établissements lors de la dernière sélection. Ce groupe de SVT représente aujourd’hui la diversité des établissements actifs sur le marché des emprunts d’État français : grandes banques de réseau, établissements spécialisés, institutions d’origine française et étrangère.

Au 31 décembre 2018, le groupe des SVT est composé de 15 établissements issus de zones géographiques diverses, parmi lesquels quatre établissements français, deux allemands, trois britanniques, cinq nord-américains et un japonais, ce qui confirme le rôle central et l’attractivité des valeurs du Trésor français sur le marché de la dette en euros.

Située à Zurich et fondée en 1969, l’International Capital Market Association (ICMA) est une association internationale comptant plus de 500 membres répartis à travers 60 pays. La mission de l'ICMA est de promouvoir la résilience et le bon fonctionnement des marchés internationaux de la dette.

Le Comité de Marché a pour rôle d’élaborer les Règles de Marché traduisant l’engagement des SVT à maintenir des prix exécutables sur le marché secondaire des emprunts d’État français négociés sur des systèmes multilatéraux de négociation.

• Ambroise Fayolle, « La gestion de la dette de l'État ? Une mission de l'Agence France Trésor », Année des Professions Financières, n^o 8,‎ 2013, p. 31 (lire en ligne).
• Centre des Professions Financières, Année des Professions Financières 2013, Centre des Professions Financières, 2013, 276 p. (lire en ligne), p. 31.
• Benoît Coeuré, « L’Agence France Trésor, quatre ans après », Revue française de finances publiques, n°89, février 2005
• Les Notes bleues de Bercy, n°355 (du 1^er au 15 octobre 2008), Comment l’État gère sa dette au quotidien ?.

• Bon du Trésor à intérêts annuels (BTAN)
• Bon du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF)
• Direction générale du Trésor
• Obligation assimilable du Trésor (OAT)

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• Ressource relative aux organisations :
  • SIREN

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