Julkiset hankinnat

Julkinen hankinta tarkoittaa menettelyä, jossa julkisyhteisö eli hankintayksikkö hankkii tarvitsemiaan tavaroita, palveluita tai rakennusurakoita.^[1] Hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palveluiden ostamista, vuokraamista ja urakalla teettämistä, kun taas hankinnan julkisuus viittaa hankintamenettelyn julkisuuteen, julkisten varojen käyttöön sekä julkisen vallan toimenpiteisiin julkisten palveluiden tuotannossa.^[2][3] Julkisen hankinnan erottaa valtiontuesta se, että julkinen hankinta on vastikkeellinen ja valtiontuki vastikkeeton.^[4]

Oikeudellisessa systematiikassa julkiset hankinnat sijoittuvat julkis- ja yksityisoikeuden leikkauspisteeseen. Niitä koskevat samaan aikaan sekä julkisoikeudelliset että yksityisoikeudelliset säännökset, eikä kaikkea niitä koskevaa sääntelyä voida sijoittaa joko julkis- tai yksityisoikeuden alaan, vaan siinä on piirteitä kummastakin.^[5]

Julkisia hankintoja säännellään Suomessa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetulla lailla (1397/2016) eli hankintalailla. Hankintalain tavoitteena on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen edistäminen sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset osallistumismahdollisuudet julkisiin hankintoihin.^[6] Julkisten hankintojen sääntely perustuu Euroopan unionin sisämarkkinaoikeuteen.^[7]

Hankintalakia sovelletaan hankintasopimuksiin ja käyttösopimuksiin. Hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välillä ja jonka sisältönä on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Hankintasopimukset jaetaan rakennusurakka-, tavarahankinta- ja palveluhankintasopimuksiin.^[8] Käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan taloudellista vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai usea hankintayksikkö siirtää joko rakennusurakan toteuttamisen tai palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen sekä siihen liittyvän toiminnallisen riskin yhdelle tai usealle toimittajalle ja jossa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.^[9]

Hankintalain mukaisia hankintayksiköitä ovat valtion, hyvinvointialueiden, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko, valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä mikä tahansa muu hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta joltain edellä mainitulta hankintayksiköltä. Hankintalaissa julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja jota rahoittaa hankintayksikkö, jonka johto on hankintayksikön alainen tai jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä hankintayksikkö nimeää yli puolet.^[10]

Hankintalakia sovelletaan vain sellaisiin hankintoihin, joiden taloudellinen arvo ylittää EU-kynnysarvot tai kansalliset kynnysarvot.^[11] Kansalliset kynnysarvot alittaviin pienhankintoihin ei sovelleta hankintalakia, mutta myös ne tulee käytännössä kilpailuttaa hankintayksikön omien hankintaohjeiden, toimintasääntöjen ja määräysten mukaisesti.^[12]

Hankintalaissa on listattu useita soveltamisalapoikkeuksia tai -rajauksia, joissa hankinta tai käyttöoikeussopimus tästä huolimatta jäädä hankintalainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Näihin kuuluvat esimerkiksi kansainvälisiin sopimuksiin liittyvät hankinnat, kiinteän omaisuuden hankinta, audiovisuaaliset mediapalvelut ja radiotoiminnan palvelut, eräät oikeudelliset palvelut, pelastuspalvelut, poliittisiin kampanjoihin liittyvät palvelut sekä työsopimukset. Hankintalain ulkopuolelle jäävät myös vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain eli erityisalojen hankintalain sekä puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain alaan kuuluvat hankinnat.^[13]

Sekamuotoisella sopimuksella tarkoitetaan sellaista sopimuskokonaisuutta, johon kuuluu useita eri hankintalajeja tai sekä hankintoja että muita, hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä järjestelyjä. Kahta tai useampaa hankintalajia koskevaan hankintaan sovellettavat säännökset määräytyvät sopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan. Hankintoja ja hankintalain muita järjestelyjä koskevaan sopimukseen sovelletaan hankintalakia, jos sopimuksen pääasiallisena kohteena ovat lain soveltamisalaan kuuluvat hankinnat ja jos sopimuksen osia ei voida objektiivisesti erottaa toisistaan. Jos sopimuksen eri osat erotetaan erillisiksi sopimuksiksi lain soveltamisalaan kuuluviin ja sen ulkopuolelle jääviin osiin, hankintalakia sovelletaan lain soveltamisalaan kuuluvaan hankintasopimukseen. Jos sopimuskokonaisuutta ei eroteta erillisiksi osiksi, vaikka näin voitaisin tehdä voitaisiin objektiivisesti erottaa toisistaan, sopimukseen sovelletaan hankintalain säännöksiä riippumatta sopimuksen pääasiallisesta kohteesta.^[14]

Hankintayksikön ei tarvitse kilpailuttaa hankintaa, jonka se tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintalain mukaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä, johon hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja joka harjoittaa pääsääntöisesti enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin näiden hankintayksiköiden kanssa. Lisäksi sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.^[15]

Sidosyksikkö voi myös tehdä hankintoja kilpailuttamatta siihen määräysvaltaa käyttävältä hankintayksiköltä, ja saman kaksi saman hankintayksikön määräysvallassa olevaa sidosyksikköä voivat tehdä toisiltaan kilpailuttamatta hankintoja.^[15]

Hankintamenettelyn yleisiin periaatteisiin kuuluvat tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate, avoimuusperiaate ja suhteellisuusperiaate.^[16] EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa ja vain kansalliset kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa sovelletut hankintamenettelyt poikkeavat toisistaan. Myös sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnoissa sovelletaan omaa hankintamenettelyä^[17].

Ennen hankintamenettelyn aloittamista hankintayksikkö voi tehdä markkinakartoituksen hankinnan valmistelua varten ja antaa tietoa toimittajille tulevaa hankintaa koskevista suunnitelmistaan ja vaatimuksistaan.^[18]

Hankinnassa voidaan käyttää erilaisia hankintamenettelyjä.

• Avoin menettely: Hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja asettaa samalla tarjouspyynnön, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä tarjouksen.^[19]
• Rajoitettu menettely: Hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua ja vain hankintayksikön valitsemat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen. Hankintayksikkö voi ennalta rajata tarjoajien määrää, mutta tarjoajia on oltava vähintään viisi, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän.^[20]
• Neuvottelumenettely: Hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua, minkä jälkeen hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa. Hankintayksikkö voi ennalta rajata neuvotteluihin kutsuttavia ehdokkaita, mutta niitä on oltava vähintään kolme, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän. Neuvottelumenettelyä voidaa käyttää, jos esimerkiksi hankintayksikön tarpeita ei voida täyttää olemassa olevia ratkaisuja mukauttamatta, hankintaan kuuluu suunnittelua tai innovatiivisia ratkaisuja taikka hankintaan liittyvistä erityisistä syistä hankintasopimusta ei voida tehdä ilman edeltäviä neuvotteluita.^[21]
• Kilpailullinen neuvottelumenettely: Hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua, minkä jälkeen hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa kartoittaakseen ja määritelläkseen keinot, joilla sen tarpeet voidaan parhaiten täyttää. Hankintayksikkö voi ennalta rajat neuvotteluihin kutsuttavia ehdokkaita samaan tapaan kuin neuvottelumenettelyssä. Kilpailullista neuvottelumenettelyä voidaan käyttää samoin edellytyksin kuin neuvottelumenettelyä.^[22]
• Suorahankinta: Hankintayksikkö neuvottelee valitsemiensa toimittajien kanssa hankintasopimuksen ehdoista julkaisematta etukäteen hankintailmoitusta. Suorahankinta on poikkeuksellinen menettely, jota voidaan käyttää vain, jos esimerkiksi avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan osallistumishakemuksia tai tarjouksia, teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan taikka sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä ennalta arvaamattoman äärimmäisen kiireen vuoksi.^[23]

Ehdokkaiden ja tarjoajien kelpoisuutta voidaan arvioida hankintalakiin kirjattujen pakollisten ja harkinnanvaraisten poissulkemisperusteiden mukaisesti. Pakollisten poissulkemusperusteiden osalta hankintayksiköllä ei ole harkintavaltaa poissulkemisen suhteen, kun taas harkinnanvaraisten poissulkemusperusteiden osalta hankintayksiköllä on harkintavalta.^[24] Pakollisesta poissulkemisperusteesta on kyse, jos ehdokas tai tarjoaja on tuomittu jostain hankintalaissa mainitusta vakavasta rikoksesta.^[25] Harkkinanvaraisia poissulkemisperusteita on kyse, jos ehdokas tai tarjoaja on esimerkiksi konkurssissa, syyllistynyt ammattitoiminnassaan sen luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavaan virheeseen, laiminlyönyt verojen tai sosiaaliturvamaksujen maksamisen, rikkonut ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita taikka tehnyt muiden toimittajien kanssa kilpailua vääristävän sopimuksen.^[26] Hankintayksikkö voi myös asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia muita vaatimuksia.^[27]

Tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.^[28]

Kansallisissa hankinnoissa hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi halutessaan esimerkiksi käyttää samanlaisia menettelyjä kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, mukauttaa niitä tai käyttää myös sellaista menettelyä, jonka se on itse määritellyt. Valitun menettelyn tulee kuitenkin olla hankintalain yleisten periaatteiden mukainen.^[29]

Hankintapäätökseen tai muuhun hankintamenettelyssä tehtyyn ratkaisuun voi hakea muutosta saattamalla asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Markkinaoikeuteen voi valittaa tarjoaja, osallistumishakemuksen tehnyt ehdokas tai muu taho, jota asia koskee. Hankintapäätöksestä tai muusta hankintamenettelyssä tehdystä ratkaisusta voi myös tehdä hankintayksikölle kirjallinen vaatimus hankintaoikaisusta.^[30]

• Eskola, Saila; Kiviniemi, Eeva; Krakau, Tarja; Ruohoniemi, Erkko: Julkiset hankinnat. Helsinki: Alma Talent, 2017.
• Määttä, Kalle; Voutilainen, Tomi: Julkisten hankintojen sääntely. Helsinki: Kauppakamari, 2017.

• Siikavirta, Kristian: Julkisten hankintojen perusteet. Helsinki: Edita, 2015.

• Työ- ja elinkeinoministeriö
• Edilex teema: Julkiset hankinnat (Arkistoitu – Internet Archive)
• Julkiset hankinnat -lehti sähköisessä muodossa
• Julkisten hankintojen seurantapalvelu Credita