Skatt

Skattar har tre hovudoppgåver:^[3]

• skaffa det offentlege inntekter til å finansiere offentleg verksemd og overføringar til privat sektor,
• påverka inntektsfordelinga mellom personar, slik at ulikskapane i disponibel inntekt vert reduserte, og
• korrigera for marknadssvikt (til dømes eksterne verknader som miljøskadelege utslepp).

Skattar har vore brukt og vert framleis nytta i freistnader på å nå mange andre mål, både breie og generelle mål og svært detaljerte og situasjonsbestemte mål. Skattereglar er m.a. vorte innførte for å^[3]

• nå næringspolitiske mål
• nå distriktspolitiske mål
• styra dei økonomiske konjunkturane
• redusera miljø- eller helseskadelege handlingar, og
• auka verdien av pensjonar og somme andre offentlege ytingar.

Filosofen og økonomen Adam Smith stilte i |Wealth of Nations opp fire grunnsetningar for eit rasjonelt skattesystem.^[4] Dei fire grunnsetningane er:

1. Skatten bør leggjast på inntekt etter evne.
2. Skatten må vera fast og utan vilkårlegdom.
3. Skatten bør krevjast inn på den tida og på den måten som ein reknar for å vera mest høveleg for skattytaren.
4. Dei samfunnsøkonomiske kostnadene ved å krevja inn skatten bør minimerast.

Dei tre første grunnsetningane kan oppsummerast i omgrepet rettferd.

Prinsippet om rettferd kan konkretiserast på fleire måtar.^[5] Eit skilje går mellom horisontal og vertikal rettferd. Med horisontal rettferd meiner ein at skattytarar med like stor inntekt bør ha same skattebyrd, uavhengig av korleis inntekta er samansett. Av dette prinsippet følgjer det at like store arbeidsinntekter, kapitalinntekter og verksemdsinntekter bør skattleggjast likt. Med vertikal rettferd meiner ein at personar med høg inntekt bør svara meir i skatt enn personar med låg inntekt. Den nøgnare utforminga av prinsippet om vertikal rettferd er omstridd, og ei nærare presisering er naudsynt.

Det er gjerne fire prinsipp/omsyn som vert framdregne når omgrepet vertikal rettferd skal presiserast:

• Minsteofferprinsippet: Skattebyrda bør fordelast slik at ho totalt sett vert så lita som råd. Dersom ein går ut frå at grensenytta av inntekt er minkande, følgjer det at dei med høg inntekt bør bera ein relativt større del av skattebyrda enn dei med låg inntekt.
• Nytteprinsippet: Skattebyrda bør fordelast etter den nytta skattytarane har av den offentlege verksemda.
• Skatteevneprinsippet: Skattebyrda skal fordelast ut frå evna skattesubjekta har til å bera henne. Dette dreg i retning av at nettoinntekt er eit betre skattegrunnlag enn bruttoinntekt.
• Fordelingsomsyn: Skatten bør innebera ei omfordeling frå dei som har høg inntekt og formue til dei som har låg inntekt og formue.

 

Dei økonomiske verknadene av ein skatt kan illustrerast i ein enkel grafisk modell.

Konsumentanes samla etterspørsel etter ein vare vil normalt falle når prisen på vara aukar. Dette kjem av at det ved høge priser berre er dei konsumentane med høgast betalingsvilje som vil etterspørje vara, mens ved lågare pris vil konsumentar med stadig lågare betalingsvilje ønske å kjøpe vara. Den samla etterspurnaden etter ein vare kan derfor illustrerast som ein fallande etterspørselskurve i eit pris-kvantum-diagram.

Produsentanes samla tilbod av ein vare vil normalt auke når prisen på vara aukar. Dette kjem av at det ved låge priser berre er dei produsentane med lågast produksjonskostnadar som vil tilby vara, mens ved aukande pris vil produsentar med stadig høgare produksjonskostnadar finne det lønnsamt å tilby vara. Det samla tilbodet etter ein vare kan derfor illustrerast som ein stigande tilbodskurve i eit pris-kvantum-diagram.

Marknaden vil klarere der konsumentanes marginale betalingsvilje er lik produsentanes marginale produksjonskostnadar, dvs. der etterspurnadskurven og tilbodskurven kryssar kvarandre. Marknadslikevekta vil dermed gi kvantumet K₀ og prisen P₀.

Anta at det vert innført ein skatt, T, på denne vara. Skatten fører til at prisen konsumenten må betale for vara, aukar frå P₀ til P_k og at prisen produsenten får for vara, søkk frå P₀ til P_p. Skatten blir dermed ein kile mellom konsumentanes betalingsvilje og produsentens produksjonskostnadar, slik at P_p + T = P_k. Når prisen konsumentane må betale, aukar, vil etterspurnaden etter vara søkk. Tilsvarande, når prisen produsentane får for vara, fell, vil tilbodet av vara falle. Skatten vil dermed føre til at omsett kvantum søkk frå K₀ til K_t.

Skatten vil dermed føre til at ein del transaksjonar som er samfunnsøkonomisk lønnsame (konsumentanes betalingsvilje er høgare enn produsentanes produksjonskostnadar), ikkje vil bli gjennomført. Det oppstår dermed eit samfunnsøkonomisk tap, dødvektstapet, gitt ved arealet C+D. Dette arealet representerer den samfunnsøkonomiske kostnaden ved skatten. Arealet C er den delen av det samfunnsøkonomiske tapet som vert bore av konsumentane, mens arealet D er den delen av det samfunnsøkonomiske tapet som vert bore av produsentane. Fordelinga av det samfunnsøkonomiske tapet mellom konsumentar og produsentar vil avhenge av hellingane til etterspørselskurven og tilbodskurven, altså av kor prisfølsam hhv. etterspørselen og tilbodet er.

Skatteinntektene til staten, proveny, vil vere gitt ved A+B. Normalt vil det vere produsentane som formelt skal betale skatten, men det er ikkje slik at produsentane nødvendigvis vil bære den fulle byrden av skatteprovenyet. Produsentane vil velte skatten over i prisen som konsumentane må betale. Konsumenten vil likevel heller ikkje bære den fulle byrden av skatteprovenyet. Normalt vil byrden av skatteprovenyet fordelast mellom konsumentar og produsentar slik at konsumentane vil bære byrden gitt ved A, mens produsentane vil bære byrden gitt ved B. Fordelinga av byrden av skatteprovenyet mellom konsumentar og produsentar vil avhenge av hellingane til etterspørselskurven og tilbodskurven, altså av kor prisfølsam hhv. etterspørselen og tilbodet er.

Dei fleste skattar fører til at produsentar og forbrukarar veler ein annan tilpassing enn dei ville ha gjort utan skattar. I dei fleste tilfelle leder den endra tilpassinga til eit samfunnsøkonomisk tap ved at prisane på varer og tenester ikkje lenger avspeglar dei samfunnsøkonomiske kostnadene ved å tilby varer og tenester. Desse skattane vert nemnde som vridande skattar. Eksemplar på dette er skattane på lønnsinntekter og forbruk. Slike skattar skaper ein kile mellom det arbeidsgivarane må betale i lønnsutgifter, og dei reelle inntektene som arbeidstakarane har disponibelt for forbruk. Dette kan leie til eit samfunnsøkonomisk tap ved at sysselsettinga blir lågare enn det den ville blitt utan skattar. Tilsvarande kan det å ha høgare skattar på sommer varer og tenester enn på andre påverke kor mykje som blir forbrukt og produsert av ulike varer og tenester.

Det finst likevel enkelte skattar som ikkje endrar forbrukarens samansetting av konsumet og produsentens samansetting av produksjonen. Slike skattar vert kalla nøytrale skattar. Det er relativt få døme på fullstendig nøytrale skattar. Skatt på grunnrente ved utnytting av knappe naturressursar, som til dømes vasskraft og petroleum, kan likevel virke som nøytrale skattar dersom dei er korrekt utforma. Ein rein lump-sum skatt (koppskatt) vil og vere nøytral.

Enkelte skattar kan betre samfunnets bruk av ressursar. Det kjem av at ein del aktivitetar påfører samfunnet kostnadar utan at dei som er ansvarleg for aktivitetane, må betale for ulempene dei påfører andre. Eit døme på dette er forureina utslepp, der den som forureinar, som regel ikkje har økonomisk motiv til å ta omsyn til skaden han påfører miljøet. Korrekt utforma miljøavgifter bidrar til ein meir effektiv ressursbruk ved at dei gjer miljøskadelege aktivitetar relativt sett meir kostbare. Desse skattane kan nemnes som effektivitetsfremmande skattar. I prinsippet skal miljøavgiftene setjast lik dei marginale eksterne kostnadene i samband med dei ulike aktivitetane. På den måten vil marknadsprisane på miljøskadelege aktivitetar samsvare med dei reelle samfunnsøkonomiske kostnadane som ressursbruken representerer.

På bakgrunn av grunnleggande økonomiske prinsipp er det mogeleg å trekkje opp einskilde retningsliner for korleis skattesystemet bør utformast:^[6]

• Først nyttar ein marknadskorrigerande skattar, fyrst og fremst fordi det bidrar til ein meir effektiv ressursbruk. I tillegg kan det gi det offentlege inntekter.
• Deretter nyttar ein nøytrale skattar så langt det er mogeleg, dvs. skattar som ikkje påverkar produsentars og forbrukaranes økonomiske val.
• Til slutt nyttar eub vridande skattar for å oppnå det ønska nivået på skatteinntektene.

Økonomisk teori stiller opp einskilde prinsipp for korleis slike vridande skattar bør utformast for at effektivitetstapet skal bli minst mogeleg:

• Det bør nyttast breie og generelle skattegrunnlag og låge skattesatsar. Det er ein fordel med låge satsar på mange og breie grunnlag framfor høge skattar på få eller smale grunnlag. Dette kjem av at effektivitetstapet ved skattlegging aukar meir enn proporsjonalt med skattesatsen.
• Dei høgaste skattane bør leggast i marknader der aktøranes tilpassing endrar seg minst som fjølge av skattlegginga. Dette prinsippet tilseier isolert sett at ein bør ha høgare skattesatsar på skattegrunnlag som ikkje kan påverkast og i marknader der tilbod og etterspurnad endrar seg lite som følgje av prisendringar.^[7]
• Skattesystemet bør i minst mogeleg grad påverke sjølve produksjonen av varer og tenester. Dette peiker i retning av at skattar i større grad bør leggjast på sluttforbruket av varer og tenester enn på bedriftas kjøp av produserte innsatsfaktorar. Derimot er det effektivt å innføra skattar som korrigerer for eksterne verknader i produksjonen, som miljøavgifter.^[8]

Skattenivået i eit land vert ofte målt som den delen dei totale skattane fyller av bruttonasjonalproduktet (BNP). OECD publiserer tal for skattenivået i medlemslanda sine.

Skatt som del av BNP i OECD, prosent, 2007^[9]

Land	Totale skattar	Skatt på inntekt, overskott, kapitalgevinst mv.	Trygde- og pensjonspremiar	Skatt på formue, eigedom mv.	Skatt på varer og tenester	Andre skattar
Canada	33,3	16,6	4,8	3,3	7,9	0,7
Mexico	18,0	5,0	2,8	0,3	9,5	0,4
USA	28,3	13,9	6,6	3,1	4,7	0,0
Australia	30,8	18,2	-	2,7	8,2	1,5
Japan	28,3	10,3	10,3	2,5	5,1	0,1
Sør-Korea	26,5	8,4	5,5	3,4	8,3	0,9
New Zealand	35,7	22,5	-	1,9	11,3	0,0
Austerrike	42,3	12,7	14,2	0,6	11,7	3,1
Belgia	43,9	16,5	13,6	2,3	11,0	0,1
Tsjekkia	37,4	9,4	16,2	0,4	11,1	0,3
Danmark	48,7	29,0	1,0	1,9	16,3	0,1
Finland	43,0	16,9	11,9	1,1	12,9	0,2
Frankrike	43,5	10,4	16,1	3,5	10,7	2,8
Tyskland	36,2	11,3	13,2	0,9	10,6	0,2
Hellas	32,0	7,5	11,7	1,4	11,4	0,0
Ungarn	39,5	10,0	12,9	0,8	14,9	0,9
Island	40,9	18,5	3,1	2,5	16,5	0,3
Irland	30,8	12,1	4,7	2,5	11,1	0,4
Italia	43,5	14,7	13,0	2,1	11,0	2,7
Luxembourg	36,5	12,8	10,2	3,6	9,9	0,0
Nederland	37,5	10,9	13,6	1,2	11,2	0,6
Noreg	43,6	21,0	9,1	1,2	12,4	0,0
Polen	34,9	8,0	12,0	1,2	13,3	0,4
Portugal	36,4	9,4	11,7	1,4	13,7	0,2
Slovakia	29,4	5,8	11,7	0,4	11,3	0,2
Spania	37,2	12,4	12,1	3,0	9,5	0,2
Sverige	48,3	18,7	12,6	1,2	12,9	2,9
Sveits	28,9	13,2	6,7	2,4	6,5	0,1
Tyrkia	23,7	5,6	5,1	0,9	11,3	0,9
Storbritannia	36,1	14,3	6,6	4,5	10,5	0,2

Tabellen illustrerer at skattenivået (målt i høve til BNP) i Noreg er lågare enn i Danmark og Sverige, og omtrent på nivå med Belgia, Frankrike, Italia og Finland. Dei fleste OECD-land har likevel eit lågare skattenivå. Det er særleg skatten på inntekt, overskot og kapitalgevinst som er høg i Noreg samanlikna med dei andre OECD-landa.

Skatt som del av BNP kan være nyttig som ein indikator på rolla det offentlege spelar i økonomien og rolla skattesystemet spelar for å finansiera offentlege varer og tenester og omfordeling av inntekt, men denne målemetoden har klare grenser:

• Eit land som i hovudsak nyttar direkte overføringar for å støtte ulike grupper, vil framstå med høgare skatt som del av BNP enn eit land som i hovudsak nyttar ulike skattefrådrag, sjølv om samla støttenivå er det same.
• Skatt som del av BNP vert påverka av i kva mon ulike trygdeytingar og andre overføringar er skattepliktige. I land som Noreg, der desse ofte er skattepliktige, vert skatt som del av BNP høgare enn i land der desse inntektene er skattefrie, endå netto ytingar er like.
• Skatt som del av BNP vert påverka av om landa har offentlege eller private pensjonssystem. Eit offentleg pensjonssystem inneber ofte sparing gjennom skattesystemet (trygde- og pensjonspremiar). Slike land framstår med høgare skatt som del av BNP enn land der slike ordningar vert organiserte som innbetalingar til private pensjonsordningar.
• Konjunktursituasjonen i det einskilde landet påverkar òg skattenivået som del av BNP fordi veksten i skatteinntekter på grunn av endra økonomisk aktivitet kan vika av frå veksten i BNP. Skatt som del av BNP kan då endra seg utan at det har vore gjennomført endringar i skattereglane. Endringar i skatt som del av BNP treng dermed ikkje reflektera skilnader i skattepolitikken, korkje over tid eller mellom land.

På grunn av veikskapar ved indikatorar som måler skattenivå i Noreg og andre land, er det viktig å vera varsam i tolkinga av endringar frå år til år, og skilnader mellom land.

Noreg har i tillegg ein svært spesiell næringsstruktur med ein stor verdiskaping i petroleumssektoren. Petroleumssektoren er kjenneteikna ved ei meiravkasting (grunnrente) som er gjenstand for ein særskilt grunnrenteskatt. Dette gjer det vanskeleg å samanlikna skattenivået i Noreg med skattenivået i andre land.

Dei fleste land har utforma skattesystemet slik at personar som bur i landet og selskap som høyrer heime i landet, har alminneleg skatteplikt til landet for all sin inntekt, uansett kor i verda den er opptent (globalinntektsprinsippet). Dei fleste land har og utforma skattesystemet slik at all inntekt som er opptent i landet, er skattepliktig til landet (kjeldeprinsippet). Dermed oppstår det ein fare for dobbelt skattlegging, ved at inntekta vert skattlagd både der inntekta oppstår og der den som mottar inntekta høyrer heime.

Dobbel skattlegging er uheldig fordi det mellomanna gir sterke insentiv til ikkje å drive med grenseoverskridande økonomisk aktivitet, og på den måten kan hemme investeringane i land som treng investeringar. For å unngå dobbelt skattlegging er det derfor inngått ei rekkje skatteavtaler mellom land. I skatteavtalene vert det avklart korleis grenseoverskridande økonomisk aktivitet mellom landa skal skattleggast. Avtalene inneheld normalt reglar om kor ein person eller eit selskap skal reknast å høyre heime og regler om korleis ulike inntektskomponentar for personar og selskap skal skattleggast. Skatteavtalene inneber også at skattemyndigheitene i dei ulike landa skal utveksle informasjon og hjelpe kvarandre i skatteinnkrevjinga. Slikt samarbeid mellom skattemyndigheitene er viktig for å unngå skattesvik.

OECD har over lang tid arbeida for å motverke internasjonal dobbelt skattlegging og for å standardisere skatteavtalene.^[10]