Consejo de la Unión Europea

En 1965, se firma un tratado que fusiona los ejecutivos de las tres comunidades europeas por medio de la creación de la Comisión Europea (CE) y el Consejo de la Unión Europea (CUE).^[5]​^[6]​ El Acta Única Europea firmada en febrero de 1986 entró en aplicación en julio de 1987,^[5]​ y tuvo por misión el redinamizar la construcción europea, fijando la consolidación del mercado interior en 1993 y permitiendo la libre circulación igualmente de capitales y servicios. Por este tratado, las competencias comunitarias son ampliadas a los dominios de la investigación y el desarrollo tecnológico, medio ambiente y política social. El Acta Única consagró también la existencia del Consejo Europeo, que reúne los jefes de Estado y de Gobierno e impulsa una iniciativa común en materia de política exterior (la Cooperación Política Europea) así como una cooperación en materia de seguridad.^[7]​

El Consejo de la Unión Europea (CUE) pasa a denominarse simplemente Consejo. Sin embargo, el CUE seguirá siendo una plataforma organizada de reuniones entre los ministros nacionales de departamentos específicos (por ejemplo, las finanzas o los ministros de Asuntos Exteriores). Los procedimientos legislativos, que incluyen reuniones de debate y votación, se celebrarán en público.^[8]​

El Tratado de Lisboa amplió de 36 a 87 las materias que se adoptarán por voto a mayoría cualificada.^[9]​ Aunque algunas áreas de la política todavía requieren decisiones unánimes (en particular en materia de política exterior, defensa y fiscalidad). A partir de 2014 empezó a aplicarse formalmente la doble mayoría (de un 55% de Estados miembros, con un mínimo de 15, que englobe a un 65% de la población), sin embargo Polonia podrá invocar el Tratado de Niza para lograr una minoría de bloqueo.^[10]​ Cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión, la mayoría necesaria de todos los países miembros se incrementa a 72%, mientras que en cuanto a la población se mantiene la misma exigencia. Para bloquear la legislación, al menos, 4 países tienen que estar en contra de la propuesta.^[11]​

Las reglas de votación del Tratado de Niza, que incluyen en la mayoría de los países (50% / 67%), el peso de voto (74%) y población (62%) se mantuvo en vigor hasta 2014, y a partir de entonces una nueva versión del "compromiso de Ioánina", permite a las pequeñas minorías de los Estados pedir un nuevo examen de las decisiones de la UE.^[12]​

En cuanto a la Presidencia rotatoria del Consejo, esta tendrá un plazo de 18 meses compartida por un trío de los Estados miembros, con el fin de proporcionar una mayor continuidad. La excepción es la del Consejo de Asuntos Exteriores, que es presidido por el recién creado puesto de Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.^[13]​

Las normas resultantes del procedimiento legislativo, que poseen por tanto naturaleza o rango legal, emanan del compendio de las diversas legitimidades que encarnan las Instituciones que participan en su formación. En particular, son tres las más directamente concernidas por esta función, dos como depositarias formales del poder legislativo en un sistema verdaderamente bicameral, a estos efectos -el Parlamento Europeo y el Consejo-, y otra como titular de la iniciativa legislativa -la Comisión.

Pero existen además otras Instituciones, órganos y organismos de la Unión cuya participación, más o menos activa o determinante, imponen los Tratados. Si bien la mayor parte de las veces operan a título consultivo, existen procedimientos especiales para los que se les concede una cierta capacidad de iniciativa legislativa. Tienen carácter preceptivo, pero no vinculante, en la mayor parte de los casos de legislación prevista, los dictámenes de dos órganos comunitarios, a saber:

El procedimiento legislativo ordinario^[14]​ (PLo), antes conocido como el procedimiento de codecisión, es el principal proceso legislativo por el que un proyecto legislativo puede ser aprobado en la Unión Europea, exceptuándose algunas áreas sometidas a procedimiento legislativo especial (PLe) (solo del Consejo o del Parlamento Europeo, aisladamente) y las que se excluyen de la legislación, como por ejemplo todo el ámbito de la política exterior y de seguridad común.

Tras el tratado de Lisboa, el procedimiento de codecisión (contenido en el artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) pasó a denominarse procedimiento legislativo ordinario, consistiendo en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, a propuesta de la Comisión Europea, de un reglamento, una directiva o una decisión de naturaleza legislativa.^[15]​ Para ello se requiere la aprobación de un mismo texto por parte de las dos Instituciones, como cámaras legislativas colegiadas, en un sistema de bicameralismo perfecto. En garantía, vendrá refrendado por los presidentes de ambas instituciones.

Dicho procedimiento, que pone en pie de igualdad al Parlamento y al Consejo, es el eje de la función legislativa de las Instituciones. Su ámbito de aplicación abarca la gran mayoría de las materias posibles, correspondiendo las excepciones a los llamados procedimientos legislativos especiales.

Los principales procedimientos de naturaleza legislativa pero ajenos al sistema ordinario son los llamados Procedimientos Legislativos especiales de los que emanan Actos Legislativos de la Unión (reglamentos legislativos, directivas legislativas o decisiones legislativas), pero con una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos cámaras en su elaboración. Su encabezamiento estará presidido necesariamente por la fórmula «del Consejo» o «del Parlamento Europeo», según cuál de las dos instituciones lo adopte formalmente, y vendrán refrendadas por su presidente.

Los procedimientos legislativos especiales tienen carácter excepcional y solo son aplicables cuando los Tratados expresamente lo indiquen. De esta manera, consisten en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.^[16]​

Según el Tratado de Niza, los procedimientos especiales ya solo se extendían a unas pocas materias políticas. Por ejemplo, en materia de la política agrícola o la política de competencia, el voto del Parlamento no es vinculante; y también la política exterior de la Unión Europea y la cooperación policial y judicial en materia penal tienen carácter intergubernamental. En la política comercial común, finalmente, el Parlamento ni siquiera tiene que ser consultado.

El Tratado de Lisboa establece una mayor reducción de las materias propias de los procedimientos especiales. De este modo, materias como la política agraria o la cooperación en materia penal se atribuyen al procedimiento legislativo ordinario.

Existen, en primer lugar, actos de naturaleza legislativa que, como excepción al procedimiento legislativo ordinario, son adoptados únicamente por el Consejo de la Unión, si bien no puede excluirse en su gestación la participación del Parlamento Europeo, que se da en cualquier caso en la aprobación de cualesquiera actos legislativos, pero con intensidad diversa, de acuerdo con los dos parámetros que establecen los Tratados.

Este método debe ser considerado excepcional en el ámbito legislativo -si bien no es en realidad infrecuente, a decir de los numerosos llamamientos al mismo del Tratado-, pero no lo es, o al menos no en la misma medida, en otros ámbitos decisorios, ya sea en el ejercicio de la potestad reglamentaria o ejecutiva, atribuida a la Comisión y en ocasiones al Consejo, ya sea en los ámbitos jurídicos en los que se excluye cualquier tipo de procedimiento legislativo y donde es habitual que el poder decisorio recaiga en el Consejo. Paradigmático ejemplo de esto último es la política exterior y de seguridad común.

El presupuesto anual de la Unión Europea^[17]​ es la previsión normativa y vinculante de todos los ingresos y todos los gastos de la administración comunitaria en el período de un año. Lo elabora, propone y gestiona anualmente la Dirección General de Presupuesto de la Comisión con el fin de ordenar y regular las cuentas públicas de la Unión para el año siguiente, computado desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre.^[18]​^[19]​ Si bien ha ido aumentando a lo largo del tiempo, actualmente su límite está fijado en el 1,27 % del PIB de la Unión. El presupuesto anual se fija dentro del marco financiero plurianual (MFP) previamente establecido para un período no inferior a cinco años (actualmente 7 años).

Presupuesto global de la UE (2021-2027)[20]​ Total:€1,8 billones
Transferencias directas del paquete de recuperación (0,39 billones)      Préstamos del paquete de recuperación (0,36 billones)      Marco financiero plurianual (1,074 billones)

La preparación y aprobación del presupuesto se llevan a cabo mediante un proceso legislativo de carácter especial, que involucra a diversas instituciones comunitarias, entre ellas la Comisión Europea, encargada de presentar el proyecto y ejecutar el presupuesto, y el Parlamento Europeo con el Consejo, que ejercen la función de aprobar o rechazar el proyecto presupuestario presentado por la Comisión. Los mecanismos jurídicos e institucionales que dan vida, sostienen y culminan los presupuestos conforman el llamado procedimiento presupuestario según lo establecido en el artículo 314 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.^[21]​

• el Consejo Europeo define las líneas y objetivos estratégicos,
• el Consejo aplica mediante decisiones dicha estrategia y supervisa su ejecución,
• el Alto Representante propone decisiones y dirige y ejecuta la política y las decisiones adoptadas,
• la Comisión participa y expresa sus posiciones en todas las fases,
• el Parlamento controla políticamente y delibera.

Las formaciones internas del Consejo son cada una de las 10 distintas configuraciones en que el Consejo de la Unión Europea, que integra a representantes ministeriales de los gobiernos de los Estados miembros, se organiza y se constituye de manera diferenciada al solo efecto de simplificar sus reuniones y su adaptar su composición variable a los asuntos específicos que se tratan. Los acuerdos adoptados por cualquiera de estas formaciones se atribuyen y comprometen al Consejo unitariamente, como institución.

El Consejo se reúne en distintas formaciones según el orden del día a tratar; dichos contenidos dan a su vez nombre a las formaciones y, en esta medida, al propio Consejo cuando actúa en formación determinada. Debe sin embargo advertirse que esta peculiar característica, muy relacionada con su compleja composición, ya que el número de ministros o representantes delegados reunidos varía en función del tipo de la formación. Tiene un carácter funcional y meramente interno, sin que dicha organización interfiera en absoluto en su personalidad institucional y jurídica única y en su naturaleza orgánica unitaria. Sus plenos se dividen en dos sesiones: la primera se reserva al ejercicio de sus funciones no legislativas, y sus deliberaciones tienen carácter reservado, no así sus actos y conclusiones; la segunda sesión (el "pleno") tiene carácter público y en ella se discuten y votan los asuntos relacionados con la función legislativa del Consejo. Actualmente el Consejo funciona a través de las formaciones que se exponen a continuación, llamadas "Consejos".

Son formaciones internas del Consejo de existencia necesaria (establecidas por los Tratados):

• Consejo de Asuntos Generales;
• Consejo de Asuntos Exteriores;
• Eurogrupo, que no es una formación estrictamente sino una reunión especial de carácter estable y reglamentario.

Son formaciones internas del Consejo establecidas a través del reglamento interno del Consejo (también conocidas como "formaciones sectoriales"), cada una responsable de un área política:

• Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN);
• Consejo de Justicia y Asuntos de Interior (JAI);
• Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO);
• Consejo de Competitividad (COMPET);
• Consejo de Transportes, Telecomunicaciones y Energía (TTE);
• Consejo de Agricultura y Pesca;
• Consejo de Medio Ambiente;
• Consejo de Educación, Juventud, Cultura y Deporte (EJCD).

La presidencia del Consejo de la Unión Europea^[22]​ es una responsabilidad institucional y un órgano interno del Consejo de la Unión. La presidencia es desempeñada con carácter rotatorio y en turnos preestablecidos (seis meses/semestre) por un Estado miembro. Para mejorar la eficacia, los Estados colaboran en ternas de Estados miembros, que se suele conocer bajo la denominación de «trío de presidencias».^[23]​

No existe un único presidente del Consejo, cada formación estará presidida por un ministro distinto del mismo gobierno nacional, dependiendo de que formación interna se convoque. Es por tanto al gobierno del Estado miembro, y no a una persona en concreto, a quien corresponde la responsabilidad de ejercer la presidencia. Solo el Consejo de Asuntos Exteriores, presidido con carácter permanente por el vicepresidente de la Comisión para Asuntos Exteriores, se sustrae al régimen general de la presidencia.

La presidencia, en ocasiones citada incorrectamente como presidencia de la UE, tiene como su responsabilidad primordial organizar y presidir todas las reuniones del Consejo de la Unión Europea. Sin embargo, la elaboración de compromisos capaces de resolver las dificultades en la práctica es también una responsabilidad primordial. El puesto de presidente del Consejo de la Unión Europea recae en cada reunión celebrada al ministro responsable del Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia.

La Secretaría General del Consejo es el órgano de apoyo y coordinación que asiste administrativamente al Consejo de la Unión Europea en sus funciones legislativa y presupuestaria, así como de coordinación de ciertas políticas, y al Consejo Europeo como institución presidencial y de impulso de la Unión Europea. También asiste a sus respectivos presidentes y al alto representante de la Unión, como presidente del Consejo de Asuntos Exteriores.

La Secretaría General está dirigida por un secretario general, nombrado por la mayoría cualficada del Consejo, que responde políticamente ante el pleno del mismo y que garantiza, en cooperación con la presidencia de turno de la institución, el buen funcionamiento de sus trabajos. Bajo su autoridad, y previa aprobación por el pleno, la Secretaría General ejecuta el presupuesto de la institución.

Actualmente la secretaria general del Consejo es la francesa Thérèse Blanchet.

Así pues, la Secretaría General del Consejo lo es, en realidad, de dos instituciones comunitarias: el Consejo de la Unión y el Consejo Europeo. También asume la secretaría general de las Conferencias Intergubernamentales de la Unión.

En la estructura orgánica de la Secretaría General del Consejo se integran todos los funcionarios de este órgano, así como las unidades más relevantes del área funcional típicamente intergubernamental de la Unión, en particular de las políticas comunes de exteriores y defensa (PESC-PCSD). Entre estas últimas se incluyen el Estado Mayor de la Unión Europea y el SitCen (centro de información y operaciones).

La mayoría cualificada en la Unión Europea (MC) corresponde al sistema de doble mayoría reforzada de Estados y de población que debe alcanzarse en el Consejo de la Unión para la adopción ordinaria de la legislación y algunas decisiones ejecutivas (ajenas a la Comisión), esto es, cuando las votaciones se llevan a cabo sobre la base del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

Ámbitos de aplicación con el Tratado de Lisboa Votación en MC por áreas políticas

Área política	Base jurídica en los Tratados
Iniciativas subsidiarias del Alto Representante	15 b) TUE
Agencia Europea de Defensa	28 D2 TUE
Libertad de establecimiento	47.2 TFUE
Regulación del trabajo autónomo	47.2 TFUE
Libertad, seguridad y justicia; cooperación y evaluación	61C g) TFUE
Control de fronteras de la Unión	62 TFUE
Asilo	63 TFUE
Inmigración	69 a) TFUE
Iniciativas para la prevención del crimen	69 c) TFUE
Eurojust	69 d) TFUE
Cooperación policial	69 f) TFUE
Europol	69 g) TFUE
Transporte	71.2
Organización del Banco Central Europeo	107.3 y 245 b) TFUE
Cultura	151 TFUE
Fondos estructurales y de cohesión	161 TFUE
Organización del Consejo	201 b) TFUE
Organización del Tribunal de Justicia	245, 224 a), 225 a) TFUE
Libre circulación de trabajadores	42 TFUE
Seguridad social	42 TFUE
Cooperación judicial penal	69 a) TFUE
Derecho penal	68 b) TFUE
Organización del Consejo Europeo	9B.5
Elección del presidente del Consejo Europeo	15.5 TUE
Elección del Alto Representante	9E.1 TUE
Financiación de la PESC	28 TUE
Retirada de un Estado miembro	50.2 TUE

Desde el Tratado de Lisboa dicho artículo 16 del TUE prescribe en sus apartados 3º y 4º que:

Tratado de Lisboa; TUE

3. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. 4. A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.

Las demás modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se establecen en el apartado 2 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El sistema anteriormente transcrito, que proviene originariamente de la Constitución Europea, fue establecido por la Convención constituyente con el fin de dotar de mayor transparencia y claridad al método de votación, además de adecuarlo a una estructura más democrática al sustituir la previa atribución de votos fijos por Estado, vigente desde Niza, por la regla general de cómputo de poblaciones, que se inspira en principios más democráticos al reflejar directamente el peso demográfico de cada Estado, compensado por la otra mayoría requerida (la del número de Estados miembros) y por un complejo sistema de balances, conocido con el nombre de "minorías de bloqueo", al que el artículo antes referido hace somera mención en su apartado 4º.

No obstante, ha de tenerse en cuenta que hasta el 1 de noviembre de 2014, cuando el Consejo se pronuncie por MC, esta habrá de computarse de acuerdo con los criterios establecidos en el anterior Tratado de Niza, que establece una triple mayoría de votos (predeterminados para cada Estado), Estados y, cuando así se reclame por algún miembro, también de población.

Debe apuntarse, pues, que como resultado del Tratado de Lisboa, el peso demográfico se erige en principal criterio de ponderación de voto, lo cual, sin perjuicio de su mayor proyección democrática, otorga un peso definitivo y creciente (es de esperar que el crecimiento demográfico, de progresión geométrica, sea siempre mayor en términos absolutos y relativos globales en los países con mayor población actual) a los grandes Estados, permitiendo además un histórico despegue de Alemania, como Estado más poblado de la Unión, con respecto de los demás miembros, que del séptimo (ordenados por población) -Holanda- en adelante pierden poder, cada vez más acusadamente.

Es ya lugar común señalar como una de las más evidentes muestras del incremento notorio de poder que ha experimentado la Unión Europea en las últimas dos décadas el paralelo florecimiento de una nutrida red de intereses económicos y políticos diversos que se organizan y agrupan sistemática y estructuradamente en torno a las instituciones comunes de Bruselas, con el fin de promover las dinámicas comunitarias que les sean favorables y sofocar, en lo posible, aquellas otras iniciativas que les sean contrarias o inconvenientes. Estas estructuras de presión o de poder estables, conocidas por su denominación inglesa "lobbies", funcionan por lo general por medio de personal especializado que, respaldado por una sólida y discreta red de contactos personales y profesionales, se infiltra en las distintas fases y entre los distintos agentes del proceso decisorio con el objetivo de hacer saber y, si es posible, prevalecer los intereses de sus representados. Éstos, a su vez, suelen ser empresas o industrias agrupadas (sectorial o verticalmente), asociaciones civiles, fundaciones, colectivos sociales interesados en determinadas políticas, organizaciones, etc. Cuando el funcionamiento o la impulsión principal de estos grupos se aleja progresivamente del interés meramente patrimonial y se interna en el ámbito más puramente ideológico, académico o incluso religioso (partidos políticos, universidades, confesiones, etc.), suele considerarse que se trata más de instituciones que actúan como think tanks que como auténticos lobbistas. También los Estados (miembros o extranjeros) emplean no pocas veces técnicas de lobbing en sus relaciones con las instituciones europeas en defensa de sus intereses, o utilizan en ocasiones los servicios de los lobbistas profesionales.

Si bien este es un fenómeno consustancial al poder y se ha dado, de una forma u otra, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas, su evolución al alza (en número y en importancia de las siglas o de los grupos representados) y el desplazamiento (o mayor espectro) de su foco de interés dicen mucho acerca de los mecanismos de poder en Bruselas y de las estructuras en que este verdaderamente reside, en última instancia. Así, si en un principio eran el Consejo y sus ministros participantes, y la propia Comisión Europea los casi únicos centros de atención a la hora de ejercer presiones o aplicar contactos provechosos, se da que hoy en día es el Parlamento Europeo la institución que más lobbistas alberga. Esto se debe, sin duda, al poderoso aumento de sus facultades legislativas, pero también a la mayor permeabilidad de sus miembros y al menor control que sobre ellos se ejerce, como representantes directos y elegidos democráticamente. Sin embargo, su elevado número (750 diputados con Lisboa) sigue disuadiendo a no pocos y devuelve la pelota al tejado de la Comisión, en la fase preparatoria de las decisiones (las cocinas del poder) o, ya en fase decisoria propiamente dicha, al Consejo, donde los representantes nacionales siempre parecen mejor dispuestos a regatear con las instituciones europeas, pero donde a su vez se reduce significativamente la posibilidad de realizar enmiendas que no cuenten con varios y poderosos apoyos.

Para controlar este fenómeno, y para evitar en lo posible sus potenciales efectos negativos sobre el interés general comunitario, tanto la Comisión como el Parlamento han establecido registros voluntarios para que los lobbistas se inscriban. Ambas instituciones están negociando la unificación de sus registros en uno solo gestionado conjuntamente, si bien las principales críticas apuntan sobre todo a la reducida eficacia de los registros voluntarios.^[24]​

 

El Edificio Europa, conocido popularmente como "El Huevo",^[25]​^[26]​^[27]​ es el centro de operaciones del Consejo Europeo y del Consejo de la Unión Europea, entre otras funciones, sirve como claustro para las reuniones ministeriales y albergará también las oficinas de la presidencia del Consejo Europeo.^[25]​

Con la progresiva ampliación de la Unión Europea (UE), las instalaciones de anterior sede, el Edificio Justus Lipsius, se fueron quedando pequeñas y por eso en 2004 se acordó construir el Edificio Europa, que reposa parcialmente sobre un apartotel de estilo «art déco» inaugurado en 1927.^[26]​

Ubicado en el barrio europeo de Bruselas (Bélgica), el Edificio Europa ha servido desde inicios del 2017 para acoger las reuniones de ministros de la UE.^[27]​