Стратегическое планирование: системное развитие или ручное управление?

Насколько эффективно и за счет каких инструментов реализуется в России стратегическое планирование? Ответы на эти вопросы искали участники круглого стола «Стратегическое планирование: на пути к работающей модели», состоявшегося в рамках XIX Апрельской международной научной конференции ВШЭ.

Сами планируем — сами оцениваем

Сложившаяся система государственного стратегического планирования — многоуровневая и разветвленная. «Реализуется более 57 тысяч стратегических документов, установлено более 500 тысяч целевых показателей. Это гигантская формальная система. Вопрос в том, работает она или нет», — заметил модератор круглого стола, первый проректор, директор ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Леонид Гохберг.

Упорядочить эту систему был призван закон «О стратегическом планировании», принятый несколько лет назад. Но помимо федерального закона в последние годы опробовано немало современных инструментов, отметил в своем докладе директор Центра стратегий и программ ИСИЭЗ Павел Рудник. В частности, на уровне правительства и в министерствах реализованы элементы проектного управления. Но продолжающиеся реформы свидетельствуют о том, что «документоцентричная» система стратегического планирования еще не достигла зрелости и не вполне отвечает запросам управленцев.

Ее внутренняя «недонастроенность», например, выражается в том, что не обеспечивается надежная декомпозиция целей, без которой стратегические документы зачастую остаются лишь декларациями, а внимание органов власти концентрируется на текущей деятельности в ущерб стратегии. Вытеснение видения будущего количественными показателями приводит к тому, что стратегии формируются «снизу вверх», а вызовы и новые тренды недооцениваются. Планирование предполагает прежде всего количественный рост того, что уже есть, при меньшем внимании к качественным изменениям в экономике.

Ориентированность системы стратегического планирования на госсектор отсекает от национальной повестки развития многих наиболее эффективных стейкхолдеров. Для них не хватает механизмов вовлечения и мотивации к участию в разработке и реализации стратегий.

Запаздывание внедрения моделей управления, основанных на мотивации к эффективной работе всех заинтересованных сторон, ослабляет доверие общества, бизнеса и инвесторов. Не проводится комплексная оценка социально-экономической политики — не отдельных мер по оценке эффективности бюджетных расходов, а политики в целом, включая значимые для общества результаты. Ее принципы — независимый контроль, публичность и взаимодействие со стейкхолдерами. Напротив, сегодня ведомства сами планируют мероприятия, реализуют их и анализируют итоги. «Система работает формально, а реальное управление достигается за счет поручений», — подытожил Павел Рудник.

Можно ли уйти от поручений?

Проблему дисбаланса между исполнением поручений и реализацией стратегических документов отмечали многие участники дискуссии. Директор департамента региональной промышленной политики и проектного управления Минпромторга России Сергей Безруков считает обилие поручений «проблемой ошибочно выработанной или не полностью выполненной стратегии». Зачастую стратегические документы оказываются низкого качества, поэтому приходится дополнять их отдельными актуальными мерами.

Статс-секретарь — заместитель министра экономического развития РФ Олег Фомичев также полагает, что объем поручений крайне велик, а это проблема государственного управления в целом, а не только системы стратегического планирования. Он отметил, что в условиях высокой неопределенности и динамичных изменений социально-экономической ситуации стратегии нередко быстро устаревают и отдельные документы теряют актуальность еще до их принятия.

«При разработке стратегий и проектов должны учитываться соответствующие отраслевые и региональные прогнозы, а стратегии, в свою очередь, стоит принимать во внимание при актуализации госпрограмм и проектов», — считает Олег Фомичев.

С тем, что практика, когда стратегия разрабатывается в отсутствие прогноза, недопустима, согласен директор департамента стратегического развития и инноваций Минэкономразвития Артем Шадрин. Только после того, как прогноз разработан и принят, можно переходить к следующему шагу — формированию стратегии. «Во всех документах, которые мы принимаем, должны быть четко отражено, как учтены другие документы», — сказал Шадрин.

А вот директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Андрей Клименко, отметив недостатки существующей системы стратегического планирования, о практике поручений высказался скорее положительно. «Поручения, которые мы критикуем, являются в том числе элементом стратегического управления, — сказал он. — Зачастую приходится реагировать моментально и в такой форме. Прямо на глазах меняется курс доллара, происходят различные мировые события, и нужно принимать решения, в том числе стратегические, которые у нас расписаны уже до 2035 года».

По словам начальника отдела департамента экономики и финансов Правительства РФ Николая Бухтеева, система стратегического планирования в России должна более гибко реагировать на все происходящие изменения и ее необходимо усилить возможностью оперативной корректировки с учетом меняющейся ситуации.