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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 1.2.2007

10. Steuer- und Finanzverwaltung

10.1. Elektronische Lohnsteuerkarte ELSTERLohn

Zu dem bundesweiten Projekt ELSTERLohn habe ich bereits in früheren Tätigkeitsberichten ausführlich Stellung genommen (u.a. in Nr. 12.2 meines 20. Tätigkeitsberichts 2002 und in Nr. 15.1 meines 21. Tätigkeitsberichts 2004).

Nach § 41 b EStG sind nahezu alle Arbeitgeber verpflichtet, die Lohnsteuerbescheinigungsdaten ihrer Arbeitnehmer auf elektronischem Wege an die Finanzverwaltung zu übermitteln. Für Zwecke der Zuordnung hat der Arbeitgeber dabei nach amtlich festgelegter Regel ein Ordnungsmerkmal - die so genannte eTIN (electronic Taxpayer Identification Number) - aus Namen, Vornamen und Geburtsdatum des Arbeitnehmers zu bilden. Mittelfristig soll die eTIN durch ein für jeden Steuerpflichtigen dauerhaft vergebenes Identifikationsmerkmal ersetzt werden; die gesetzlichen Grundlagen dazu wurden bereits im Steueränderungsgesetz 2003 mit der Einführung der §§ 139 a bis 139 c AO geschaffen.

Für die elektronischen Lohnsteuerbescheinigungsdaten wurden in den Ländern Landesspeicher installiert. Um eine Verarbeitung dieser Daten im Rahmen der Einkommensteuerveranlagung zu ermöglichen, sind Steuerpflichtige mit Einkünften aus nichtselbstständiger Arbeit bei Abgabe der Einkommensteuererklärung gehalten, die ihnen vom Arbeitgeber zugeteilte eTIN gegenüber dem Finanzamt anzugeben. Bei einer Praxisvorführung anlässlich der Pilotierung des Verfahrens wurde mir dargelegt, dass ein Abruf der elektronischen Lohnsteuerbescheinigungsdaten ausschließlich mittels der eTIN erfolgen solle. Aufgrund von möglichen Umzügen des Arbeitnehmers im Zeitraum zwischen der Übermittlung der Lohnsteuerbescheinigungsdaten durch den Arbeitgeber und der Einreichung der Einkommensteuerklärung durch den Steuerbürger müsse dabei auch eine Abrufmöglichkeit aus den Landesspeichern anderer Länder bestehen.

Inzwischen hat die Finanzverwaltung jedoch weitere Suchvarianten realisiert. So ist nunmehr auch eine Suche mit einer nicht gespeicherten, frei eingegebenen eTIN möglich, ebenso eine Suche mit der freien Eingabe von Suchkriterien, also zum Beispiel mit einem beliebigen Namen. Die Finanzverwaltung begründet diese weiteren Suchvarianten mit nicht unerheblichen Falscheingaben der eTIN aufgrund von Schreibfehlern bzw. mit zahlreichen Nichtangaben durch Steuerbürger. Zudem bestehe auch ein Bedarf in den Fällen, in denen Lohndaten bereits vor Einrichtung eines Speicherkontos geprüft werden müssten.

Diese Argumente erscheinen durchaus nachvollziehbar. Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist aber darauf hinzuweisen, dass derartige "freie" und bundesweite Suchmöglichkeiten ein nicht unerhebliches Missbrauchspotential bergen. Das Staatsministerium der Finanzen hat mir auf eine entsprechende Anfrage hin mitgeteilt, dass es diese erhöhten datenschutzrechtlichen Anforderungen an die Sicherstellung der Zulässigkeit jedes einzelnen Abrufs anerkenne. Es habe deshalb festgelegt, dass die "freien" Suchmöglichkeiten vollständig protokolliert werden müssten. Dabei würden nicht nur der Abruf an sich, sondern auch die verwendeten Suchkriterien in dezentral bei den einzelnen Finanzämtern vorgehaltenen Datenbanken festgehalten.

Auf meine Frage zu den Anweisungen zur Auswertung der Protokolldatei - und dabei insbesondere auch zum Auswahlabstand - hat mir das Staatsministerium der Finanzen mitgeteilt, dass ein von Sachsen entwickeltes maschinelles Auswertungsprogramm seit Oktober 2006 auch in Bayern im Einsatz sei. Es ermögliche dem Hauptsachgebietsleiter Abgabenordnung eine stichprobenartige Überprüfung der durchgeführten Abfragen. Das Staatsministerium der Finanzen beabsichtige, nach etwa einem halben Jahr Erfahrungsberichte der Finanzämter zu den bei der Protokollauswertung erzielten Erkenntnissen anzufordern. Ich werde das Auswertungsprogramm dann aus datenschutzrechtlicher Sicht abschließend beurteilen. Aufgrund der übermittelten Unterlagen sehe ich das Staatsministerium der Finanzen aber auf dem richtigen Weg.

Das Projekt ELSTERLohn zeigt beispielhaft, dass eGovernment-Anwendungen seitens der Finanzverwaltung mit hohem Tempo weiterentwickelt werden, ohne dass bereits in allen Fällen von Anfang an alle aus (datenschutz-)rechtlicher Sicht wünschenswerten Komponenten vorliegen. In diesem Zusammenhang darf ich auch auf meine Ausführungen zum ELSTEROnline-Portal (Nr. 10.2 dieses Tätigkeitsberichts) hinweisen.

10.2. ELSTEROnline-Portal

Auch zum bundesweiten Projekt ELSTER (Elektronische Steuererklärung) insgesamt habe ich in der Vergangenheit bereits mehrmals Stellung genommen. Im Berichtszeitraum haben sich aus datenschutzrechtlicher Sicht indes einige bedeutsame Entwicklungen ergeben.

Die Abgabenordnung sieht in § 150 Abs. 6 AO die Möglichkeit vor, Steuererklärungen oder sonstige für das Besteuerungsverfahren erforderliche Daten ganz oder teilweise auf maschinell verwertbaren Datenträgern oder durch Datenfernübertragung zu übermitteln; die Einführung eines derartigen Übermittlungsverfahrens ist aber an den Erlass einer Rechtsverordnung gebunden. § 87 a Abs. 3 AO bestimmt, dass eine durch Gesetz für Anträge, Erklärungen oder Mitteilungen an die Finanzbehörden angeordnete Schriftform durch die elektronische Form ersetzt werden kann; in diesem Fall ist das elektronische Dokument mit einer sog. "qualifizierten elektronischen Signatur" nach dem Signaturgesetz zu versehen. Aufgrund der relativ geringen Verbreitung derartiger Signaturen war allerdings gem. § 87 a Abs. 6 AO bis zum 31.12.2005 auch der Einsatz einer qualifizierten elektronischen Signatur mit Einschränkungen nach Maßgabe einer Rechtsverordnung im Sinne des § 150 Abs. 6 AO möglich. Das Bundesministerium der Finanzen hat von den Ermächtigungen der §§ 87 a Abs. 6, 150 Abs. 6 AO Gebrauch gemacht und am 28.01.2003 die Steuerdaten-Übermittlungsverordnung (StDÜV) erlassen, deren § 7 bestimmt, dass in der genannten Übergangszeit auch sog. "fortgeschrittene elektronische Signaturen" als ausreichend angesehen werden konnten.

Durch das Steueränderungsgesetz 2003 wurden Unternehmer und Arbeitgeber verpflichtet, Umsatzsteuer-Voranmeldungen, Lohnsteuer-Anmeldungen und Lohnbescheinigungen ab 2005 ausschließlich auf elektronischem Wege nach Maßgabe der genannten Steuerdaten-Übermittlungsverordnung abzugeben.

Problematisch ist, dass eine sichere Authentifizierung der Verpflichteten an sich nur durch den Einsatz einer "qualifizierten elektronischen Signatur" zu gewährleisten ist. Nachdem darauf allerdings, wie oben dargestellt, bis zum 31.12.2005 verzichtet wurde, stellte sich die Frage nach einem anderen geeigneten Authentifizierungsverfahren. Ein nach Ansicht der Finanzverwaltung ausreichendes Authentifizierungsverfahren konnte von dieser aber erst in der zweiten Jahreshälfte 2005 vorgestellt werden.

Die Forderung der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, aufgrund dieser Sachlage die Abgabe der genannten Steueranmeldungen und -bescheinigungen bis zum Vorliegen eines geeigneten Authentifizierungsverfahrens weiterhin auch in Papierform zuzulassen, konnte gegenüber der Finanzverwaltung jedoch nicht durchgesetzt werden.

Das ELSTEROnline-Portal ermöglicht allerdings nicht nur die elektronische Abgabe der bereits erwähnten Steueranmeldungen durch Unternehmer und Arbeitgeber, sondern auch die elektronische Einreichung der persönlichen Steuererklärungen, und zwar ohne dass - wie in der Vergangenheit - zusätzlich auch in Papierform eine eigenhändig unterschriebene (komprimierte) Steuererklärung übermittelt werden muss. Zur Nutzung dieses Portals ist jedoch die Erteilung eines Software-Zertifikats erforderlich. Von der Finanzverwaltung werden diesbezüglich drei Verfahren zur Auswahl angeboten:

• Auf dem persönlichen Rechner des Steuerbürgers wird ein Softwareschlüssel erzeugt, der bei Bedarf über eine PIN aktiviert werden muss.
  
• Der Softwareschlüssel wird auf dem so genannten "ELSTERStick", einem dem Memory-Stick ähnlichen USB-Gerät, abgelegt.
• Schließlich ist auch die Nutzung der von ausgewählten Banken und Unternehmen ausgegebenen Smartcards möglich. Das persönliche Zertifikat befindet sich in diesem Fall auf der verwendeten Signaturkarte.

Zur rechtlichen Absicherung dieses Software-Zertifikats wurde mir zeitgleich mit Beginn des Pilotbetriebs des ELSTEROnline-Portals im Oktober 2005 ein Entwurf einer Ersten Verordnung zur Änderung der Steuerdaten-Übermittlungsverordnung (1.StDÜVÄndV-E) vorgelegt. Obwohl der Gesetzgeber, wie oben dargestellt, in § 87 a Abs. 6 AO nur bis zum 31.12.2005 die Verwendung der "fortgeschrittenen elektronischen Signatur" für die Übermittlung von Steuerdaten als ausreichend angesehen hatte, sollte durch § 6 1.StDÜVÄndV-E diese gesetzlich angeordnete zeitliche Limitierung durch Rechtsverordnung praktisch unbegrenzt hinausgeschoben werden. Dies widersprach aber nicht nur der Intention des Gesetzgebers; vielmehr konnte sich die mit § 6 des damaligen Entwurfs beabsichtigte Regelung schon nicht auf die erforderliche Ermächtigungsgrundlage stützen.

Von dieser rechtlichen Problematik zu trennen ist allerdings die praktische Frage, ob in Anbetracht der nach wie vor mäßigen Verbreitung der "qualifizierten elektronischen Signatur" - selbstverständlich nach Schaffung der entsprechenden Rechtsgrundlage - nicht auch andere Verfahren an deren Stelle treten könnten. Derzeit bleibt aber festzuhalten, dass seit dem 01.01.2006 bei elektronischer Einreichung der persönlichen Steuererklärung die Anwendung der "qualifizierten elektronischen Signatur" nach § 87 a Abs. 3 AO zwingend ist.

Das von mir um Stellungnahme gebetene Staatsministerium der Finanzen hat insoweit das Bestehen einer gesetzlichen Lücke seit dem 01.01.2006 eingeräumt. Diese wurde Ende November 2006 - rechtssystematisch zutreffend - durch Neufassung des § 87 a Abs. 6 AO im Rahmen des Jahressteuergesetzes 2007 beseitigt. Neben der "qualifizierten elektronischen Signatur" kann nun bis zum 31. Dezember 2011 ein anderes sicheres Verfahren zugelassen werden. Eine mit den Regelungen des Signaturgesetzes vergleichbare gesetzliche Definition von Bedingungen für ein derartiges "anderes Verfahren" besteht allerdings zurzeit nicht. Die bisher vorliegenden Informationen über die Ausgestaltung des Verfahrens ermöglichen noch keine abschließende datenschutzrechtliche Bewertung. In der Folge des neu gefassten § 87 a Abs. 6 AO soll jedenfalls die StDÜV angepasst werden.

Die in Bayern und Nordrhein-Westfalen eingerichteten Clearingstellen - als zentrale Annahme- und Verteilstellen für die im Rahmen von ELSTER eingehenden elektronischen Steuerdaten - wurden von mir in früheren Tätigkeitsberichten bereits thematisiert. Ich habe in diesem Zusammenhang eine Klärung der rechtlichen Stellung dieser Clearingstellen gefordert.

Das Staatsministerium der Finanzen teilte mir bereits zum damaligen Zeitpunkt mit, dass Regelungen zur rechtlichen Stellung der Clearingstellen in eine in Arbeit befindliche Verwaltungsvereinbarung aufgenommen werden sollten. Eine entsprechende Verwaltungsvereinbarung wurde aber nicht abgeschlossen.

Durch Beschluss der Finanzminister der Länder wurde inzwischen die Verantwortung für die Entwicklung einer einheitlichen Software in der Steuerverwaltung auf die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen (unter Mitwirkung des Bundes) übertragen. Das Projekt firmiert unter dem Namen KONSENS (Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung) und umfasst eine Vielzahl von bisher getrennt entwickelten Projekten, darunter auch ELSTER.

Das Projekt basiert auf einer Verwaltungsvereinbarung, die am 01.01.2007 in Kraft treten wird. Die Verwaltungsvereinbarung regelt in der Hauptsache die Beschaffung, Entwicklung, Pflege und den Einsatz einheitlicher Software für das Besteuerungsverfahren. Datenschutzrechtliche Komponenten sind allerdings nicht der Inhalt der Vereinbarung. Auch werden die Clearingstellen nicht explizit erwähnt. Es wird nur vereinbart, dass einheitliche Software von zentralen Produktions- und Servicestellen - wie sie die Clearingstellen darstellen - für alle Vertragspartner eingesetzt und administriert werden können.

Bezüglich der Clearingstellen, deren rechtliche Stellung und deren Handeln ursprünglich in einer eigenen Verwaltungsvereinbarung geregelt werden sollten, stellt der nunmehr erfolgte Abschluss der Verwaltungsvereinbarung zu KONSENS daher einen Rückschritt dar.

Das Staatsministerium der Finanzen vertritt in diesem Zusammenhang darüber hinaus die Auffassung, dass die grundlegende Entscheidung für die Übertragung von Aufgaben auf die erwähnten zentralen Produktions- und Servicestellen von den Referatsleitern Automation (Steuer) der Länder und des Bundes zu treffen sei. Ich interpretiere diese Aussage nach meinem derzeitigen Kenntnisstand so, dass diese grundlegende Entscheidung auch datenschutzrechtliche Gesichtspunkte umfasst. Hier sehe ich noch weiteren Diskussionsbedarf.

Die Ausführungen zeigen, dass die Finanzverwaltung das (Prestige-) eGovernment-Projekt ELSTEROnline-Portal auch im Berichtszeitraum mit hohem Tempo weiter entwickelt hat. Festzustellen ist, dass aufgrund der rasanten technischen Entwicklung nicht in allen Teilbereichen rechtzeitig - das heißt vor einer Pilotierung eines Verfahrens - die erforderlichen rechtlichen Regelungen vorliegen. Dies erscheint allenfalls in Ausnahmefällen hinnehmbar; nicht nur aus datenschutzrechtlicher Sicht darf dies aber keinesfalls zur Regel werden.

10.3. Datenabgleich zwischen den Finanzämtern und der Staatsoberkasse für Zwecke der Aufrechnung

Im Wege eines Verbesserungsvorschlags regte ein Bediensteter der Finanzverwaltung an, mittels eines maschinellen Verfahrens Aufrechnungsmöglichkeiten von Steuerforderungen gegen Verbindlichkeiten des Freistaats zu überprüfen. Der Vorschlag war ursprünglich auf den Bereich der Bauwirtschaft beschränkt. Das daraufhin entworfene und mittlerweile mehrfach modifizierte umfassende elektronische Datenabgleichsverfahren bezieht sich im aktuellen Planungsstadium aber auf alle Unternehmen. Kern des Verfahrens ist der Abgleich einer einmal täglich von der Steuerverwaltung übermittelten Steuerrückständedatei mit einer auf dieser Basis aufgebauten Auszahlungsdatei bei der Staatsoberkasse Bayern.

Aus Sicht des Staatsministeriums der Finanzen ist es zur Vermeidung von Vollstreckungsmaßnahmen wünschenswert, vor jeder Auszahlung an einen Unternehmer im Falle von an den Freistaat erbrachten Lieferungen oder Leistungen zu prüfen, ob verrechenbare Steuerrückstände bestehen.

So lässt § 226 AO unter den dort genannten Voraussetzungen die Aufrechnung mit Ansprüchen und gegen Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis zu. Bei der Aufrechnung erfolgt eine zumindest teilweise wechselseitige Tilgung zweier sich gegenüberstehender gleichartiger Ansprüche durch Verrechnung aufgrund einseitiger Erklärung eines der Beteiligten. Nr. 34.2 VV zu Art. 70 BayHO bestimmt in diesem Zusammenhang: "Ist ein Einzahlungspflichtiger mit einer Einzahlung an die Kasse im Rückstand und ist ihr bekannt, dass er einen Anspruch gegen eine andere Staatskasse auf Auszahlung eines Betrages hat, so hat die Kasse ihre Forderung der anderen Staatskasse mitzuteilen und sie zu ersuchen, mit dieser Forderung gegen den Anspruch des Einzahlungspflichtigen aufzurechnen. Ist der für die Einziehung zuständigen Kasse eine konkrete Forderung nicht bekannt, soll sie in der Regel auch dann nach Satz 1 verfahren, wenn ein Anspruch auf Auszahlung eines anderen Betrages durch eine andere Kasse möglich ist (z.B. Steuererstattungsanspruch)."

In meinen Stellungnahmen gegenüber dem Staatsministerium der Finanzen habe ich mehrfach deutlich gemacht, dass mir diese Sicht zwar durchaus nachvollziehbar erscheint, ein solches umfassendes elektronisches Datenabgleichsverfahren aber dennoch datenschutzrechtlichen Kriterien genügen muss.

Dies ist nach dem derzeitigen Planungsstand allerdings leider nicht der Fall:

• So stellt sich bereits grundsätzlich die Frage nach einer normenklaren Rechtsgrundlage für das Verfahren. Schon als bloße Verwaltungsvorschrift kann Nr. 34.2 VV zu Art. 70 BayHO keine Rechtsgrundlage für das geplante maschinelle Datenabgleichsverfahren darstellen. Von Wortlaut und Sinn und Zweck her bezieht sich Nr. 34.2 VV zu Art. 70 BayHO allein auf die bisherige - allerdings in vergleichsweise geringem Umfang durchgeführ-te - Praxis des manuellen Abgleichs.
• Meiner Auffassung nach sind bei der derzeitigen Beschränkung des Verfahrens auf den Freistaat die Erhebung und die - auch nur temporäre - Speicherung der Daten von leistenden Unternehmern mit Sitz außerhalb Bayerns unzulässig.

Bei dem geplanten Verfahren stellt sich deshalb die Frage, mittels welcher identifizierenden Daten der Ausschluss außerbayerischer Unternehmer erfolgen soll. Nach Ansicht des Staatsministeriums scheiden die bei den Behörden zumeist unterschiedlich gespeicherten Adressdaten insoweit aufgrund der unverhältnismäßig hohen Nacharbeiten aus. Das Finanzministerium bevorzugt deshalb einen Abgleich über die Steuernummer. Nach § 14 Abs. 4 Nr. 2 UStG muss eine Rechnung jedoch entweder die vom Finanzamt erteilte Steuernummer oder die vom Bundeszentralamt für Steuern erteilte Umsatzsteuer-Identifikationsnummer enthalten. So lässt die Angabe der Steuernummer zwar in der Regel einen zuverlässigen Rückschluss auf das Sitzland des leistenden Unternehmers zu; aufgrund der Angabe der Umsatzsteuer-Identifikationsnummer ist eine zuverlässige Abgrenzung zwischen bayerischen und nichtbayerischen Unternehmern jedoch nicht möglich. Aus diesen Gründen verbleibt für das Abgleichsverfahren als einziges eindeutig abgrenzbares Ordnungskriterium die Steuernummer; diese liegt allerdings nicht in allen Fällen vor.

• Schließlich habe ich das Staatsministerium der Finanzen darauf hingewiesen, dass eine Beschränkung des Verfahrens auf den Freistaat zu einer Ungleichbehandlung von bayerischen Unternehmen gegenüber außerbayerischen Unternehmen führt.
• Über diese grundsätzlichen Probleme hinaus bestehen auch noch zahlreiche klärungsbedürftige Detailfragen, die zumeist aus dem Fehlen einer normenklaren Rechtsgrundlage resultieren.

Aus meiner Sicht ist deshalb für einen dauerhaften und (nicht nur datenschutz-)rechtlich gesicherten Betrieb des geplanten umfassenden elektronischen Datenabgleichsverfahrens die Schaffung einer normenklaren gesetzlichen Regelung unumgänglich. Zur Vermeidung von Ungleichbehandlungen bevorzuge ich dabei eine bundesgesetzliche Regelung.

10.4. Optimierung der Kraftfahrzeugsteuer-Erhebung

Mit dem durch das "Zweite Gesetz zur Änderung des Kraftfahrzeugsteuergesetzes" vom 01. August 2002 geänderten § 13 KraftStG wurde den Ländern die Möglichkeit eröffnet, durch Erlass einer Rechtsverordnung die Erhebung der Kraftfahrzeugsteuer neu zu gestalten. Die Aushändigung des Fahrzeugscheins durch die Zulassungsbehörde kann nunmehr auch davon abhängig gemacht werden, dass eine Ermächtigung zum Einzug der Kraftfahrzeugsteuer vom Konto des Fahrzeughalters bei einem Geldinstitut erteilt worden ist (§ 13 Abs. 1 Satz 2 KraftStG). Zudem besteht nun die Möglichkeit, die Aushändigung des Fahrzeugscheins durch die Zulassungsbehörde auch davon abhängig zu machen, dass der Fahrzeughalter keine Kraftfahrzeugsteuerrückstände hat (§ 13 Abs. 1 a KraftStG).

In Anbetracht der bayernweit hohen Kraftfahrzeugsteuerrückstände einerseits und des erheblichen Missverhältnisses zwischen Vollstreckungsaufwand und Rückstandshöhe im jeweiligen Einzelfall andererseits hat das Staatsministerium der Finanzen beschlossen, von der neuen Verordnungsermächtigung Gebrauch zu machen. Im Verordnungserlassverfahren wurde auch ich beteiligt. Ich habe dabei aus datenschutzrechtlicher Sicht folgenden Standpunkt vertreten:

• Die Bekanntgabe der Kontonummer im Rahmen des obligatorischen Lastschriftverfahrens stellt zweifelsohne einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht dar. Angesichts der unverhältnismäßig hohen Bindung von Vollstreckungspersonal durch die Beitreibung der Kraftfahrzeugsteuerrückstände habe ich aber den in der Verpflichtung zur Bekanntgabe eines Kontos liegenden Eingriff für vertretbar gehalten.
  
  Im Übrigen erfolgt die Beitreibung von Kraftfahrzeugsteuerrückständen bei Arbeitnehmern vielfach durch sog. Lohnpfändungen. Bei dieser Art der Vollstreckung wird die Tatsache eines Steuerrückstands zwangsläufig dem Arbeitgeber bzw. Dienstherrn des Betroffenen bekannt, was sich durchaus negativ auf die weitere Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses auswirken kann. Auch dies spricht für das mildere Mittel der Bekanntgabe der Kontonummer durch den Betroffenen selbst.
• Mittels einer von der Finanzverwaltung elektronisch zur Verfügung gestellten Rückständedatei nehmen die Zulassungsbehörden eine tagesaktuelle Prüfung der Kraftfahrzeugsteuerrückstände vor. Zur Wahrung des in § 30 AO verankerten Steuergeheimnisses bestimmt § 13 Abs. 1 a Satz 6 KraftStG ausdrücklich, dass die Zulassungsbehörden in diesem Fall als Landesfinanzbehörden tätig werden. Durch diese Festlegung sehe ich eine hinreichende Zweckbindung der übermittelten Daten gegeben.
  
• Aus datenschutzrechtlicher Sicht regelungsbedürftig habe ich die näheren Umstände bei der Zulassung eines Kraftfahrzeugs durch Dritte erachtet:

Nach § 13 Abs. 1 a Satz 3 Halbsatz 2 KraftStG ist in der Rechtsverordnung zu regeln, dass in Fällen, in denen das Fahrzeug nicht durch den Steuerpflichtigen selbst zugelassen wird, die Zulassung eine Einverständniserklärung des Steuerpflichtigen mit der Bekanntgabe seiner kraftfahrzeugsteuerlichen Verhältnisse an denjenigen, der das Fahrzeug zulässt, voraussetzt.

In diesem Zusammenhang habe ich es zunächst für wünschenswert gehalten, die Bürger über diese Regelung in geeigneter Form bereits vor dem Gang zur Zulassungsbehörde zu informieren. Für datenschutzrechtlich notwendig habe ich es sogar gehalten, entsprechende Einverständniserklärungsformulare zu konzipieren und auch downloadbar ins Internet einzustellen.

Zudem habe ich darum gebeten, in der Praxis darauf zu achten, dass bei Vorlage einer Vollmacht, die nicht ausdrücklich auch eine Einverständniserklärung zur Mitteilung der kraftfahrzeugsteuerlichen Verhältnisse an den Dritten enthält, eine Zulassung durch den Dritten nicht erfolgen darf. In den Fällen der Vorlage einer bloßen "Zulassungs-Vollmacht" darf die Zulassung also nicht erst von einer Abfrage der bestehenden Kraftfahrzeugsteuerrückstände abhängig gemacht werden; sonst würde der Dritte - selbst dann, wenn ihm bei bestehenden Rückständen ohne weitere Erläuterungen die Zulassung verweigert wird - über die grundsätzliche Tatsache bestehender Steuerrückstände (mittelbar) informiert. Dies muss aber auf jeden Fall vermieden werden.

Die "Verordnung über die Mitwirkung der Zulassungsbehörden bei der Verwaltung der Kraftfahrzeugsteuer (MZuKraftStV)" ist am 01.08.2005 in Kraft getreten. Das Staatsministerium der Finanzen hat das von mir angeregte Einverständnisformular entwickelt. Es liegt in den Zulassungsbehörden und in den Finanzämtern auf und steht auch auf den Internet-Servern der bayerischen Steuerverwaltung zum Download zur Verfügung.

10.5. Datenübermittlung der Finanzämter an die Kirchensteuerämter bei glaubensverschiedenen Ehen

Mehrere Bürgerinnen und Bürger, die im Gegensatz zu ihrem Ehegatten keiner Umlage erhebenden Religionsgemeinschaft angehören, haben sich im Berichtszeitraum an mich gewandt und in einer durch die Finanzverwaltung erfolgten Übermittlung von Steuerdaten an das für ihren Ehegatten zuständige evangelisch-lutherische Kirchensteueramt ihr informationelles Selbstbestimmungsrecht verletzt gesehen.

Zu dieser Problematik nehme ich aus datenschutzrechtlicher Sicht wie folgt Stellung:

Die derzeitige Praxis der Datenübermittlung zwischen Finanzverwaltung und Kirchensteuerämtern gründet sich auf folgende Rechtsvorschriften:

Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Weimarer Reichsverfassung regeln die Kirchen ihre Angelegenheiten selbst. Ein Ausfluss dieser verfassungsrechtlichen Bestimmungen ist die Einrichtung von Kirchensteuerämtern in Bayern (Art. 17 KirchStG). Die Finanzverwaltung hat den Kirchensteuerämtern gem. § 17 Verordnung zur Ausführung des Kirchensteuergesetzes die für die Festsetzung der Kirchensteuer maßgebenden Besteuerungsgrundlagen mitzuteilen.

Das Steuergeheimnis hindert die Finanzverwaltung an der Mitteilung nicht, da § 31 Abs. 1 AO insoweit ausdrücklich die Datenübermittlung der zur Festsetzung der Kirchensteuer erforderlichen Besteuerungsgrundlagen erlaubt. Die Mitteilung erfolgt im Rahmen eines Datenträgeraustausches. Ein Online-Zugriff der Kirchensteuerämter auf Daten der Finanzämter besteht nicht.

Die Berechnung der Kirchensteuer des Ehegatten, der einer Kirchensteuer erhebenden Religionsgemeinschaft angehört, setzt voraus, dass zunächst errechnet wird, wie viel an der im Rahmen der Zusammenveranlagung festgesetzten Einkommensteuer auf ihn entfällt. Bei gemeinsamer Veranlagung zur Einkommensteuer in glaubensverschiedenen Ehen ist daher nach Art. 9 Abs. 2 KirchStG die gemeinsame Einkommensteuer im Verhältnis der Einkünfte jedes Ehegatten aufzuteilen.

Zur Durchführung dieses Rechenvorgangs teilte in der Vergangenheit die Finanzverwaltung dem jeweiligen Kirchensteueramt die festgesetzte gemeinsame Einkommensteuer und für jeden Ehegatten den Gesamtbetrag seiner Einkünfte mit. Das Kirchensteueramt errechnete daraus den Anteil des Kirchenmitglieds an der gemeinsamen Einkommensteuer und setzte hieraus die Kirchensteuer fest.

Eine Verkomplizierung ist durch das ab dem Veranlagungsjahr 2002 anzuwendende Halbeinkünfteverfahren bei den Einkünften aus Kapitalvermögen entstanden. Der Gesetzgeber hat es in diesem Zusammenhang für erforderlich gehalten, für die so genannten Zuschlagsteuern - also die Steuern, die nach der Einkommensteuer bemessen werden (u.a. die Kirchensteuer) - eine von der im Rahmen der Einkommensteuerveranlagung festgesetzten Einkommensteuer abweichende (fiktive) Bemessungsgrundlage zu definieren. Nähere Einzelheiten finden sich in § 51 a EStG. Das für Veranlagungszeiträume vor 2002 geschilderte Beispiel wird somit, bei Vorliegen entsprechender Kapitaleinkünfte, mit fiktiv errechneten Gesamtbeträgen der Einkünfte und einer fiktiven Einkommensteuer durchgeführt.

Festzustellen ist, dass für die Kirchensteuerberechnung nach wie vor auch Angaben zu dem keiner Religionsgemeinschaft angehörenden Ehegatten erforderlich sind. Eine Datenübermittlung der Finanzverwaltung an die Kirchensteuerämter ließe sich also nur durch einen Antrag auf getrennte Veranlagung vermeiden, was in der Regel aber zu einer höheren Gesamtsteuerbelastung der Ehegatten führen würde.

Einen Sonderfall stellt die Erhebung von Kirchgeld dar. Hierzu bestimmen die Art. 20 ff. KirchStG, dass die Erhebung nach Maßgabe der von den Kirchgeld erhebenden Steuerverbänden erlassenen Steuerordnungen erfolgt. Solche Steuerordnungen sind insbesondere die "Ordnung über die Erhebung von Kirchensteuern in den bayerischen (Erz-) Diözesen" und das "Kirchengesetz über die Erhebung von Kirchensteuern der Evangelisch-Lutherischen Kirche in Bayern - KirchStErhebG)".

§ 6 KirchStErhebG bestimmt als Bemessungsgrundlage für die Höhe des so genannten "besonderen Kirchgeldes" in glaubensverschiedenen Ehen das gemeinsam zu versteuernde Einkommen der zusammenverlangten Ehegatten. Die Erzielung von eigenen Einkünften des der Kirche angehörenden Ehegatten ist dabei nicht Voraussetzung.

In diesem Sonderfall muss von den Finanzbehörden also auch das zu versteuernde Einkommen der zusammenveranlagten Ehegatten an das evangelisch-lutherische Kirchensteueramt übermittelt werden. Die gesetzliche Grundlage für die Datenübermittlung seitens der Finanzverwaltung stellt, wie bereits erwähnt, § 31 Abs. 1 AO dar. Danach sind die Finanzbehörden berechtigt, Besteuerungsgrundlagen u.a. an die Religionsgemeinschaften zur Festsetzung von solchen Abgaben mitzuteilen, die an diese Besteuerungsgrundlagen anknüpfen.

Aufgrund dieser spezialgesetzlichen Regelungen liegt ein Verstoß gegen Datenschutzbestimmungen in den von den Bürgern geschilderten Sachverhalten nicht vor. Allerdings ist auch meiner Auffassung nach die derzeitige Praxis unbefriedigend. Eine Änderung wird allerdings durch die in diesem Zusammenhang ergangene Rechtsprechung erschwert (vgl. nur den Beschluss des Finanzgerichts München vom 31.05.1988, Az.: XIII 277/87 EA, EFG S. 530, und die neueren Urteile des BFH vom 19.10.2005, Az.:
I R 76/04, und vom 25.01.2006, Az.: I R 62/05).

10.6. Datenaustausch zwischen der Staatlichen Lotterieverwaltung und den Kommunen zur Untersagung illegaler Sportwetten

Durch eine Eingabe wurde ich auf folgende Praxis der Staatlichen Lotterieverwaltung aufmerksam: Sobald die Staatliche Lotterieverwaltung vom Anbieten illegaler Sportwetten (vgl. insoweit BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, Az.: 1 BvR 1054/01) Kenntnis erlangt, wendet sie sich an die jeweils zuständige kommunale Ordnungsbehörde mit der Bitte, umgehend Maßnahmen zur Unterbindung dieses Verhaltens einzuleiten. Zudem bittet die Staatliche Lotterieverwaltung darum, ihr den jeweils aktuellen Verfahrensstand mitzuteilen. Da das entsprechende (Standard-)Schreiben der Staatlichen Lotterieverwaltung durch Gestaltung und Formulierung behördlichen Anschein erweckt, gehen die kommunalen Ordnungsbehörden nach meinen Erkenntnissen davon aus, der Staatlichen Lotterieverwaltung gegenüber zu Amtshilfemaßnahmen verpflichtet zu sein, und entsprechen den geäußerten Bitten.

Nach eingehender Prüfung der Rechtslage habe ich die dargestellte Praxis der Staatlichen Lotterieverwaltung aus datenschutzrechtlicher Sicht wie folgt bewertet:

Zunächst ist festzuhalten, dass sich die Staatliche Lotterieverwaltung im Zuge einer in der Vergangenheit mit mir geführten Diskussion zur datenschutzrechtlichen Einordnung ihrer Geschäftstätigkeit selbst insoweit als Wettbewerbsunternehmen im Sinne des Art. 3 BayDSG bezeichnet hat; sie hat in diesem Zusammenhang wörtlich ausgeführt: "Bei ihrer Geschäftstätigkeit nach außen ist sie nicht Behörde im Sinne des Art. 1 BayVwVfG. ... Vielmehr tritt sie hier als staatliches Wirtschaftsunternehmen lediglich im Bereich des allgemeinen Rechts- und Geschäftsverkehrs auf und verfügt dabei über keinerlei öffentlich-rechtliche Befugnisse."

Die Zulässigkeit einer Datenübermittlung von der kommunalen Ordnungsbehörde an die Staatliche Lotterieverwaltung während eines laufenden Verwaltungsverfahrens bemisst sich nach Art. 29 BayVwVfG. Nach Art. 29 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die einzelnen Teile der das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist.

Da die Staatliche Lotterieverwaltung aber in den geschilderten Verfahren nicht Beteiligte im Sinne des Art. 13 BayVwVfG ist, besteht kein Anspruch auf Akteneinsicht bzw. auf Datenübermittlung gem. Art. 29 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG.

Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs besteht ein Rechtsanspruch eines Nicht-Beteiligten auf Akteneinsicht außerhalb eines Verwaltungsverfahrens zwar grundsätzlich nicht; ein solcher Anspruch kann jedoch in Betracht kommen, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse hieran geltend macht. Nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist die Gewährung von Akteneinsicht im Rahmen einer Ermessensentscheidung dabei so zu treffen, dass "unter Berücksichtigung des Grundprinzips des rechtsstaatlichen, fairen Verfahrens eine beiderseits sachgerechte Interessenwahrung möglich ist"; zudem muss die "Kenntnis des Akteninhalts ... Voraussetzung für eine wirksame Rechtsverfolgung sein" (vgl. BayVGH, BayVBl 1998, 693 ff; NVwZ 1999, 889 f. m.w.N.).

Diese Grundsätze entsprechen denen einer Prüfung nach Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG. Nach dieser Vorschrift ist eine Datenübermittlung zulässig, wenn die nicht-öffentliche Stelle - hier die Staatliche Lotterieverwaltung - ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darlegt und der Betroffene kein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat. Ein berechtigtes Interesse ist jedes nach vernünftigen Erwägungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalles anzuerkennendes, der Rechtsordnung nicht widersprechendes Interesse. Umfasst sind damit nicht nur die im Zusammenhang mit der Verfolgung von Rechten stehenden rechtlichen Interessen, sondern auch ideelle und wirtschaftliche Interessen. Ein berechtigtes Interesse setzt allerdings voraus, dass der Empfänger die Daten in irgendeiner Form benötigt, wofür schon das Interesse an der Schaffung eines vernünftigerweise zuzubilligenden Informationsstandes an sich ausreichen kann. (Vgl. dazu Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Kommentar, München, Stand: 2006, Art. 19 BayDSG Rdnr. 15.)

Ein solches berechtigtes Interesse am Fortgang einer gegenüber einer kommunalen Ordnungsbehörde erstatteten Anzeige ist der Staatlichen Lotterieverwaltung zwar grundsätzlich zuzugestehen. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass bei einer Datenübermittlung nach den Grundsätzen des Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG die übermittelnde Stelle eine umfassende Abwägung vorzunehmen hat. Diese Abwägung hat nicht nur das "Ob" einer Datenübermittlung sondern auch deren Umfang zu umfassen. Insbesondere resultiert aus Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG keine Verpflichtung zu einer Datenübermittlung, also kein Anspruch des potenziellen Datenempfängers. Zudem hat die übermittelnde Stelle den Betroffenen unter Beachtung der Vorgaben des Art. 19 Abs. 3 BayDSG grundsätzlich von der Übermittlung seiner Daten zu unterrichten.

Die erforderliche Abwägung kann in der Praxis allerdings nur dann seriös vorgenommen werden, wenn die Staatliche Lotterieverwaltung in ihren Schreiben an die kommunalen Ordnungsbehörden nicht - zumindest unterschwellig - den Anschein erweckt, ihr gegenüber zu Amtshilfemaßnahmen verpflichtet zu sein.

Ich habe mich deshalb an die Staatliche Lotterieverwaltung mit der Forderung gewandt, entsprechende Umformulierungen in den verwendeten Standardschreiben vorzunehmen. Die Staatliche Lotterieverwaltung hat mir inzwischen ein neu formuliertes Formschreiben übermittelt, das meinen Bedenken Rechnung trägt.

10.7. Datenschutzrechtliche Einordnung der Süddeutschen Klassenlotterie und der Staatlichen Lotterieeinnahmen

Im Berichtszeitraum erreichten mich wieder zahlreiche Eingaben aus dem Lotteriebereich. Die Beschwerden betrafen überwiegend unerwünschte Werbemaßnahmen der im Auftrag der Süddeutschen Klassenlotterie (SKL) tätigen bayerischen Staatlichen Lotterieeinnahmen. Dies habe ich zum Anlass genommen, der bisher offensichtlich ungeprüften Frage der datenschutzrechtlichen Einordnung der SKL und ihrer Vertriebsorganisation nachzugehen.

Losvertriebsverfahren

Die SKL selbst ist nicht mit dem Vertrieb der Lose befasst; vielmehr erfolgt dieser im Namen und für Rechnung der SKL ausschließlich durch die ca. 140 sog. Staatlichen Lotterieeinnahmen und die rund 1.900 sog. Amtlichen Verkaufsstellen. Demzufolge werben die Staatlichen Lotterieeinnahmen und Amtlichen Verkaufsstellen auch selbstständig um Kunden. Zur Durchführung einer Verkaufsaktion mieten Staatliche Lotterieeinnahmen zum Beispiel bei einem privaten Adresshändler Adressen an und beauftragen sodann ein selbstständiges Call Center mit der Durchführung einer Telefonakquise. Aufgrund dieser Sachlage verfügt die SKL selbst nur in geringem Umfang über Kunden- und Werbedateien (im Wesentlichen eine Liste aller Gewinner mit Gewinnen über 50.000 Euro und eine Liste der sog. Showkandidaten - die Bewerber und Teilnehmer an der 5-Millionen-SKL-Show im Fernsehen).

Süddeutsche Klassenlotterie

Nach Art. 1 des "Staatsvertrags zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Thüringen über eine Staatliche Klassenlotterie" (im Folgenden: SKL-Staatsvertrag) aus dem Jahr 1992 veranstalten die Vertragsländer eine staatliche Klassenlotterie unter der Bezeichnung Süddeutsche Klassenlotterie; diese ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in München. Organe der Anstalt sind gem. Art. 2 des SKL-Staatsvertrags der Staatslotterieausschuss und die Direktion. Während der aus Vertretern der Trägerländer bestehende Staatslotterieausschuss gem. Art. 4 des SKL-Staatsvertrags vor allem die Geschäftsführung überwacht und die Grundzüge der Geschäftspolitik bestimmt, vertritt die Direktion gem. Art. 5 des SKL-Staatsvertrags die Anstalt gerichtlich und außergerichtlich und führt deren Geschäfte - grob gesagt die Abwicklung der Lotterien. Nach Art. 11 des SKL-Staatsvertrags unterliegt die Anstalt der Aufsicht der Finanzministerien der Vertragsländer, die in zweijährigem Turnus abwechselnd von jedem Vertragsland in alphabetischer Reihenfolge der Länder ausgeübt wird.

Im Gegensatz beispielsweise zum ZDF-Staatsvertrag, nach dessen § 16 das Landesdatenschutzgesetz des Landes Rheinland-Pfalz anzuwenden ist, findet sich im SKL-Staatsvertrag keine Aussage über das anzuwendende Datenschutzgesetz und den zuständigen Landesdatenschutzbeauftragten oder die zuständige Datenschutzaufsichtsbehörde für den nicht-öffentlichen Bereich.

Da es sich bei der SKL um eine Anstalt des öffentlichen Rechts handelt, sind jedenfalls nicht die Datenschutzaufsichtsbehörden der Vertragsländer für den nicht-öffentlichen Bereich zuständig. Zudem gelten gem. Art. 2 Abs. 1 BayDSG die Vorschriften dieses Gesetzes nur für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten durch Behörden, Gerichte und sonstige öffentliche Stellen des Freistaates Bayern, der Gemeinden, Gemeindeverbände und der sonstigen "der Aufsicht des Freistaates Bayern unterstehenden" juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Nach dem Wortlaut des Art. 2 Abs. 1 BayDSG bzw. der entsprechenden Vorschriften der Vertragsländer wäre damit an sich der Landesdatenschutzbeauftragte des jeweils Aufsicht führenden Vertragslandes für die SKL datenschutzrechtlich zuständig; der Bayerische Landesbeauftragte somit erst wieder in den Jahren 2008/2009 und dann 2020/21.

Diese wechselnde Zuständigkeit ist allerdings weder für die Landesdatenschutzbeauftragten der Vertragsländer (Know-How-Verlust; wiederholte Einarbeitung in den aktuellen Sach- und Rechtsstand) einerseits noch für die SKL (ständig wechselnde, erst nach einer Einarbeitungszeit sachkundige Ansprechpartner) andererseits befriedigend. In der Praxis gehen die Landesdatenschutzbeauftragten daher offensichtlich - wie selbstverständlich - von der Zuständigkeit des Datenschutzbeauftragten des Sitzlandes aus. Da ich in der Vergangenheit die SKL datenschutzrechtlich betreut habe, bin ich dazu auch weiterhin bereit.

Zu klären ist, ob auf die SKL das Bayerische Datenschutzgesetz oder das Bundesdatenschutzgesetz anzuwenden ist. Entscheidend ist dabei, ob die öffentliche Stelle SKL als Unternehmen am Wettbewerb teilnimmt. Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayDSG gelten nämlich, soweit öffentliche Stellen als Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen, für sie die Vorschriften des BDSG mit Ausnahme des Zweiten Abschnitts; die Kontrollzuständigkeit verbleibt allerdings gem. Art. 3 Abs. 1 Satz 3 BayDSG beim Landesbeauftragten.

Vor dem Hintergrund der Selbsteinschätzung der Staatlichen Lotterieverwaltung als Wettbewerbsunternehmen (siehe hierzu Nr. 10.6 dieses Tätigkeitsberichts), des sinngemäß auch auf die SKL anwendbaren, die Gesellschafter des Deutschen Lotto- und Totoblocks als "Unternehmen" einordnenden Beschlusses des Kartellsenats des BGH vom 9. März 1999 (KVR 20/97) und der das Lotteriewesen dem Wirtschaftsbereich zuordnenden neueren Rechtsprechung des EuGH ist die SKL in datenschutzrechtlicher Hinsicht als Wettbewerbsunternehmen im Sinne des Art. 3 Abs. 1 BayDSG zu klassifizieren. Schließlich steht die SKL (zumindest auch) im Wettbewerb mit der Norddeutschen Klassenlotterie (NKL).

Für diese Einordnung spricht auch die "Satzung der Süddeutschen Klassenlotterie vom 23. März 1993" (im Folgenden: Satzung). So bestimmt beispielsweise § 5 Abs. 1 der Satzung, dass der Direktor die Anstalt nach kaufmännischen Grundsätzen leitet. Zudem sind nach § 11 Abs. 1 Satz 2 der Satzung Jahresabschluss und Lagebericht nach den Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften aufzustellen und zu prüfen. Die SKL ist des Weiteren im Handelsregister einzutragen und unterliegt der Umsatzsteuer.

Im Ergebnis sind daher auf die SKL als Wettbewerbsunternehmen gem. Art. 3 Abs. 1 BayDSG grundsätzlich die Vorschriften des BDSG anzuwenden. Soweit die SKL also am Wettbewerb teilnimmt (z.B. hinsichtlich der Kundendaten), gilt das materielle Datenschutzrecht des BDSG für nicht-öffentliche Stellen. In den übrigen Bereichen ist das BayDSG anzuwenden. Die Durchführung und die Kontrolle des Datenschutzes obliegen gem. Art. 3 Abs. 1 Satz 3 BayDSG durchweg dem Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz.

Staatliche Lotterieeinnahmen

Die Staatlichen Lotterieeinnahmen sind in Art. 7 des SKL-Staatsvertrags erwähnt. Nach Art. 7 Abs. 2 des SKL-Staatsvertrags werden die staatlichen Lotterieeinnehmer zwar von dem Finanzministerium des Sitzlandes bestellt und abberufen; gem. Art. 7 Abs. 3 Satz 1 des SKL-Staatsvertrags sind die staatlichen Lotterieeinnehmer aber Beauftragte der Süddeutschen Klassenlotterie. Die Lotterieeinnehmer haben nach Art. 7 Abs. 3 Satz 2 des SKL-Staatsvertrags die ihnen obliegenden Geschäfte nach den Weisungen der Anstalt zu besorgen. Zu diesem Zweck werden ihre Rechte und Pflichten gem. Art. 7 Abs. 3 Satz 3 des SKL-Staatsvertrags in einer Geschäftsanweisung festgelegt; zudem übt die SKL nach Satz 4 dieser Vorschrift die Aufsicht über die staatlichen Lotterieeinnehmer aus. Der Begriff des Beauftragten wird allerdings in den folgenden Vorschriften des SKL-Staatsvertrags nicht weiter konkretisiert; offen bleibt somit, ob hiermit ein privat- oder ein öffentlich-rechtliches Auftragsverhältnis gemeint ist. Auch die Begründung des SKL-Staatsvertrags enthält keine Ausführungen zur Rechtsstellung der Staatlichen Lotterieeinnahmen.

Aus dem Wortlaut und dem systematischen Gesamtzusammenhang der "Geschäftsanweisung für die staatlichen Lotterieeinnehmer der Süddeutschen Klassenlotterie vom 15. September 1999" (im Folgenden: Geschäftsanweisung) ist jedoch zu schließen, dass zwischen dem einzelnen Lotterieeinnehmer und der SKL ein privatrechtliches Vertragsverhältnis vorliegt:

• So handelt es sich bei den in § 5 der Geschäftsanweisung beschriebenen Aufgaben des Lotterieeinnehmers - Verkauf der Lose, Bewerbung des Verkaufs, Betreuung der Spielteilnehmer, Auszahlung der Gewinne, Abführung der Verkaufseinnahmen an die SKL sowie Rechenschaftsablegung gegenüber der SKL - augenscheinlich um keine hoheitlichen Aufgaben. Die Staatlichen Lotterieeinnahmen verfügen auch über keinerlei öffentlich-rechtliche Befugnisse; insbesondere werden ihnen solche hoheitlichen Befugnisse durch den SKL-Staatsvertrag nicht verliehen. An dieser Feststellung vermag auch die ordnungsrechtliche Dimension des Lotteriewesens ("Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs") nichts zu ändern. Mangels hoheitlichen Tätigwerdens handelt es sich bei den Staatlichen Lotterieeinnahmen also nicht um Beliehene oder Verwaltungshelfer.
• Zudem ist beispielsweise nach § 20 der Geschäftsanweisung eine Kündigung des Vertragsverhältnisses möglich; auch enthält § 26 der Geschäftsanweisung eine Gerichtsstandsvereinbarung.
  
• Zu berücksichtigen ist schließlich auch, dass die Staatlichen Lotterieeinnahmen umsatzsteuerpflichtig sind, da sie nach Auffassung des Bundesministeriums der Finanzen in steuerrechtlicher Hinsicht als Unternehmer anzusehen sind.

Im Ergebnis handelt es sich bei den Staatlichen Lotterieeinnahmen somit um - staatlich konzessionierte - Privatunternehmen und damit um nicht-öffentliche Stellen.

Aus dem eben Gesagten ergibt sich, dass eine Zuständigkeit des Landesbeauftragten für die Staatlichen Lotterieeinnahmen als nicht-öffentliche Stellen schon aus Rechtsgründen nicht gegeben ist.

Aber auch aus Sicht des praktischen Datenschutzes ist eine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde für den nichtöffentlichen Bereich (in Bayern also der Regierung von Mittelfranken) für die Staatlichen Lotterieeinnahmen sinnvoll, da

• der Kern der Petitionen zum SKL-Losvertrieb im Umgang der Adresshändler bzw. Call Center mit den personenbezogenen Daten der Eingabeführer liegt (vgl. v.a. die Problematik der Cold Calls) und
• eine effektive datenschutzrechtliche Kontrolle des Geschäftsgebarens der Staatlichen Lotterieeinnahmen nur möglich ist, wenn die datenschutzrechtliche Zuständigkeit sowohl für die Lotterieeinnahmen als auch für die von ihnen beauftragten Adresshändler und Call Center "in einer Hand" liegt.

Im Ergebnis habe ich mich in Bezug auf die SKL als Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in München innerhalb des Kreises der Landesbeauftragten der Vertragsländer dazu bereit erklärt, die datenschutzrechtliche Betreuung weiterhin zu übernehmen. Da es sich bei den bayerischen Staatlichen Lotterieeinnahmen hingegen um nicht-öffentliche Stellen handelt, ist insoweit die Zuständigkeit der Regierung von Mittelfranken als Bayerische Datenschutzaufsichtsbehörde für den nicht-öffentlichen Bereich gegeben. Die betroffenen Datenschutzaufsichtsbehörden haben sich mit diesem Verfahren einverstanden erklärt.