10. Steuer- und Finanzverwaltung

10.1. Neuregelung der Datenschutzaufsicht im Steuerwesen

Zum 25. Mai 2018 wurde die Zuständigkeit für die datenschutzrechtliche Aufsicht im Steuerwesen neu geregelt. Bislang habe ich sowohl die bayerischen staatlichen Finanzbehörden, insbesondere die Finanzämter, als auch die kommunalen Steuerbehörden umfassend datenschutzrechtlich kontrolliert. Der nun geltende § 32h Abs. 1 Satz 1 Abgabenordnung (AO) bringt im Freistaat Bayern eine Aufteilung der Datenschutzaufsicht zwischen dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (Bundesbeauftragter) und mir mit sich.

§ 32h AO

Datenschutzrechtliche Aufsicht, Datenschutz-Folgenabschätzung

(1) ¹Die oder der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit nach § 8 des Bundesdatenschutzgesetzes ist zuständig für die Aufsicht über die Finanzbehörden hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten im Anwendungsbereich dieses Gesetzes. ²Die §§ 13 bis 16 des Bundesdatenschutzgesetzes gelten entsprechend.

Die Datenschutzaufsicht durch den Bundesbeauftragten betrifft die Verwaltung bundesrechtlich geregelter Steuern im Anwendungsbereich der Abgabenordnung. Hinsichtlich nicht-steuerbezogener Tätigkeiten der staatlichen Finanzbehörden liegt die Datenschutzaufsicht weiterhin bei mir. Auch bei der Tätigkeit der kommunalen Steuerämter kommt es zu einer Zuständigkeitsteilung zwischen dem Bundesbeauftragten und mir.

Diese auf den ersten Blick etwas unübersichtliche Zuständigkeitsordnung möchte ich im Folgenden anhand der praktisch wichtigsten Fallgruppen veranschaulichen:

10.1.1. Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftsteuer und andere bundesgesetzlich geregelte Steuern

Die wichtigste Fallgruppe betrifft die Haupttätigkeit der Finanzämter, die Verwaltung der "großen" Steuern: Einkommen-, Umsatz- und Körperschaftsteuer. Der Bundesbeauftragte beaufsichtigt die staatlichen Finanzbehörden in datenschutzrechtlicher Hinsicht bei der Verwaltung dieser und anderer bundesrechtlich geregelter Steuern - wie Schenkungssteuer oder Erbschaftsteuer -, und zwar einschließlich des Vollstreckungs- und des Steuerfahndungsverfahrens.

Damit ist der Bundesbeauftragte regelmäßig Ansprechpartner für Bürgerinnen und Bürger bei datenschutzrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit der Verwaltung der bundesrechtlich geregelten Steuern durch die Finanzämter.

10.1.2. Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer)

Differenzierter ist die Aufsichtszuständigkeit im Zusammenhang mit der Grund- und der Gewerbesteuer geregelt, weil diese teils von den staatlichen Finanzämtern und teils von den kommunalen Steuerbehörden verwaltet werden. Die datenschutzrechtliche Aufsicht ist hier zwischen dem Bundesbeauftragten und mir aufgeteilt:

Soweit das Finanzamt im Bereich der Grund- und der Gewerbesteuer zuständig ist, unterliegt es der Datenschutzaufsicht durch den Bundesbeauftragten. Das entspricht der zur Einkommensteuer dargestellten Regelung, schließlich sind die Grund- und die Gewerbesteuer bundesgesetzlich geregelte Steuern, die (zunächst) das Finanzamt auf Grundlage der Abgabenordnung verwaltet.
Handelt dagegen (sodann) die Gemeinde, ist die datenschutzrechtliche Aufsicht zwischen dem Bundesbeauftragten und mir geteilt. Die konkrete Zuständigkeit hängt davon ab, ob die Gemeinde auf Grundlage der Abgabenordnung tätig wird oder ob ihr Handeln auf einer anderen Rechtsgrundlage beruht.
Handelt die Gemeinde bei der Verwaltung der Realsteuern im Anwendungsbereich der Abgabenordnung, unterliegt sie der Datenschutzaufsicht durch den Bundesbeauftragten. Das folgt aus § 1 Abs. 2 Nr. 1 AO, der insoweit die Regelung des § 32h AO für anwendbar erklärt:

§ 1 AO
Anwendungsbereich

(2) Für die Realsteuern gelten, soweit ihre Verwaltung den Gemeinden übertragen worden ist, die folgenden Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend:

1. die Vorschriften des Ersten, Zweiten, Vierten, Sechsten und Siebten Abschnitts des Ersten Teils (Anwendungsbereich; Steuerliche Begriffsbestimmungen; Datenverarbeitung und Steuergeheimnis; Betroffenenrechte; Datenschutzaufsicht, Gerichtlicher Rechtsschutz in datenschutzrechtlichen Angelegenheiten),

[...]

Die in § 1 Abs. 2 Nr. 1 AO vorgesehene Anwendung der Regeln zur Datenschutzaufsicht kann aus meiner Sicht nur bedeuten, dass die Gemeinden bei der Verwaltung der Realsteuern der Datenschutzaufsicht durch den Bundesbeauftragten unterliegen, wenn die Voraussetzungen von § 32h Abs. 1 Satz 1 AO im Übrigen erfüllt sind. Das betrifft insbesondere die Festsetzung und Erhebung der Grund- und der Gewerbesteuer durch die Gemeinden. Der Bundesbeauftragte hat sich meinem Verständnis der gesetzlichen Regelung ebenso angeschlossen wie die Datenschutz-Aufsichtsbehörden der anderen Länder.

Im Rahmen der Vollstreckung von Realsteuern sowie in außergerichtlichen Rechtsbehelfsverfahren (Einspruchs- oder Widerspruchsverfahren) handeln die kommunalen Steuerämter dagegen nicht auf Grundlage der Abgabenordnung. Diese Verfahren richten sich nach anderen bundesrechtlichen Vorschriften wie der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) oder nach landesrechtlichen Vorschriften wie dem Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG). In diesen Verfahrensabschnitten bin nach wie vor ich datenschutzaufsichtlich zuständig.

10.1.3. Landesrechtliche Steuern (Kirchensteuer)

Auch für die datenschutzrechtliche Aufsicht über die Finanzbehörden bei der Anwendung von bayerischen Steuergesetzen bin ich weiterhin zuständig. Das betrifft in der Praxis vor allem die Kirchensteuer.

Für die Kirchensteuer gilt allerdings wie bislang, dass ich mir die Aufsicht mit den für die bayerischen Kirchensteuerämter zuständigen kirchlichen Datenschutz-Aufsichtsbehörden teile. Das bedeutet: Maßnahmen der Kirchensteuerämter unterliegen deren Datenschutzaufsicht, während sich meine Zuständigkeit auf die Maßnahmen der staatlichen Finanzbehörden (vor allem Finanzämter, Bayerisches Landesamt für Steuern) bei der Verwaltung der Kirchensteuer bezieht.

Soweit die Finanzämter im Zusammenhang mit der Kirchensteuer allerdings unmittelbar auf Grundlage der Abgabenordnung handeln, unterliegen sie gemäß § 32h Abs. 1 Satz 1 AO der Aufsicht des Bundesbeauftragten. Das gilt insbesondere für die in § 31 Abs. 1 Satz 1 AO geregelte Verpflichtung, den öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften die für die Festsetzung der Kirchensteuer erforderlichen Daten aus der Einkommensteuerveranlagung mitzuteilen.

10.1.4. Kommunale Steuern

Zu den kommunalen Steuergesetzen zählen die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern der Gemeinden (vgl. Art. 3 Kommunalabgabengesetz). Wichtigste Beispiele sind die Zweitwohnungsteuer und die Hundesteuer. Diese Steuern werden allein von den Kommunen verwaltet. Die datenschutzrechtliche Aufsicht liegt somit weiterhin bei mir.

10.1.5. Nicht-steuerbezogene Tätigkeit der Finanzämter

In datenschutzrechtlicher Hinsicht beaufsichtige ich die Finanzämter weiterhin, soweit sie nicht auf steuerlichem Gebiet tätig sind. Das betrifft beispielsweise den Umgang der Finanzämter mit personenbezogenen Daten ihrer Bediensteten, mithin Fragen des Personaldatenschutzes.

Auch soweit die Finanzämter nicht-steuerliche Geldforderungen des Freistaates Bayern aus Leistungsbescheiden staatlicher Behörden vollstrecken (vgl. Art. 25 VwZVG), unterliegen sie nach wie vor meiner datenschutzrechtlichen Aufsicht.

10.1.6. Bewertung der Neuverteilung der Datenschutz-Aufsichtszuständigkeiten

Die Neuregelung der datenschutzrechtlichen Aufsichtszuständigkeiten im Steuerwesen, wie sie § 32h Abs. 1 Satz 1 AO vorsieht, wurde damit begründet, dass sie im Interesse einer bundesweit einheitlichen Anwendung der Abgabenordnung liegt.

Gleichwohl ist festzustellen, dass die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Zuständigkeitsverlagerung von den bisher nach Landesrecht zuständigen Datenschutz-Aufsichtsbehörden auf den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit zweifelhaft ist (siehe den Beschluss des Bundesrats vom 7. Juli 2017, Bundesrats-Drucksache 450/17, S. 2). Daher wird in der steuerrechtlichen Literatur die Verfassungsmäßigkeit von § 32h AO teilweise sehr kritisch beurteilt.

Wie praktikabel und effektiv eine zentralisierte datenschutzrechtliche Aufsicht über deutschlandweit mehr als 500 Finanzämter im Bereich der Bundessteuern ist, wird die Praxis zeigen. Zur Vermeidung der aufgezeigten Aufsichtsabgrenzungsschwierigkeiten erscheint mir jedenfalls - nicht zuletzt auch im Interesse der betroffenen Steuerbürgerinnen und -bürger - eine gesetzgeberische Lösung als vorzugswürdig, welche die bewährte datenschutzrechtliche Aufsicht "aus einem Guss" gegenüber allen mit dem Vollzug des Abgabenrechts befassten Landesbehörden beibehält.

10.2. Auskunft über Gewerbesteuerzahler an den Gemeinderat("Gewerbesteuer-Bestenliste")

Die Gewerbesteuer trägt einen nicht unerheblichen Teil zu den Einnahmen der bayerischen Städte, Märkte und Gemeinden bei. Insbesondere die steuerrechtlich eröffnete Option, durch Festlegung des Gewerbesteuer-Hebesatzes auf die "Schüttung" dieser Geldquelle Einfluss nehmen zu können, sorgt dafür, dass die Gewerbesteuer ein immer wieder beliebtes Diskussionsthema in kommunalen Gremien ist.

Viele Mandatsträgerinnen und Mandatsträger sind daher der Auffassung, dass ihnen für informierte Entscheidungen auch die wichtigsten örtlichen Unternehmen sowie deren jeweils mittels der Gewerbesteuer geleisteter Beitrag bekannt sein sollten. Gerade in kreisangehörigen Gemeinden gehören zu den Trägern dieser erfolgreichen Unternehmen oftmals natürliche Personen, die nicht nur das Steuergeheimnis gemäß § 30 Abgabenordnung (AO), sondern auch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland geltend machen können.

Vor diesem Hintergrund ist die in meiner Beratungspraxis immer wieder gestellte Frage, ob kommunale Gremien von der Gemeindeverwaltung eine "Bestenliste" der Gewerbesteuerschuldner, gar unter Nennung von Steuerschuld und Bemessungsgrundlage, erhalten dürfen, auch eine (steuer-)datenschutzrechtliche Frage. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken:

Die Offenlegung von Daten über Gewerbesteuerschuldner gegenüber einem Stadt-, Marktgemeinde- oder Gemeinderat ist als "Offenbarung" im Sinne von § 30 Abs. 2 Nr. 1 AO zu werten. Dort heißt es:

"(2) Ein Amtsträger verletzt das Steuergeheimnis, wenn er

personenbezogene Daten eines anderen, die ihm

in einem Verwaltungsverfahren, einem Rechnungsprüfungsverfahren oder einem gerichtlichen Verfahren in Steuersachen, [...]

bekannt geworden sind [...]

unbefugt offenbart [...]."

Der erste Bürgermeister sowie seine für Steuerangelegenheiten zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dürfen Daten über Gewerbesteuerschuldner einem Gremium gegenüber demnach nur offenbaren, wenn sie dazu befugt sind. An einer solchen Offenbarungsbefugnis fehlt es jedoch für die Mitteilung einer "Gewerbesteuer-Bestenliste". Im Einzelnen:

Eine solche Befugnis ergibt sich nicht aus § 30 Abs. 4 Nr. 5 AO. Nach dieser Vorschrift ist eine Offenbarung zulässig, soweit für sie ein zwingendes öffentliches Interesse besteht. Insofern sind auch drei Regelbeispiele vorgesehen:

"(4) Die Offenbarung oder Verwertung geschützter Daten ist zulässig, soweit [...]

für sie ein zwingendes öffentliches Interesse besteht; ein zwingendes öffentliches Interesse ist namentlich gegeben, wenn

die Offenbarung erforderlich ist zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl oder einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die Verteidigung oder die nationale Sicherheit oder zur Verhütung oder Verfolgung von Verbrechen und vorsätzlichen schweren Vergehen gegen Leib und Leben oder gegen den Staat und seine Einrichtungen,

Wirtschaftsstraftaten verfolgt werden oder verfolgt werden sollen, die nach ihrer Begehungsweise oder wegen des Umfangs des durch sie verursachten Schadens geeignet sind, die wirtschaftliche Ordnung erheblich zu stören oder das Vertrauen der Allgemeinheit auf die Redlichkeit des geschäftlichen Verkehrs oder auf die ordnungsgemäße Arbeit der Behörden und der öffentlichen Einrichtungen erheblich zu erschüttern, oder

die Offenbarung erforderlich ist zur Richtigstellung in der Öffentlichkeit verbreiteter unwahrer Tatsachen, die geeignet sind, das Vertrauen in die Verwaltung erheblich zu erschüttern; [...]."

Das dem kommunalen Gremium nach Art. 30 Abs. 3 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) zustehende Überwachungsrecht kann ein zwingendes öffentliches Interesse nicht begründen, soweit Zugang zu einer "Gewerbesteuer-Bestenliste" begehrt wird.

Nach Art. 30 Abs. 3 GO überwacht der Gemeinderat die gesamte Gemeindeverwaltung, insbesondere auch die Ausführung seiner Beschlüsse. Das Überwachungsrecht ist mit Art. 56 Abs. 1 GO verknüpft. Nach dieser Bestimmung muss die gemeindliche Verwaltungstätigkeit mit der Verfassung und den Gesetzen im Einklang stehen; sie darf nur von sachlichen Gesichtspunkten geleitet sein.

Der Gemeinderat wirkt durch Gebrauch des Überwachungsrechts auf eine gesetzmäßige und zweckgerechte Verwaltung der Gemeinde hin. In der Regel wird sich das Überwachungsrecht daher auf Einzelvorgänge beziehen, in denen sich Anhaltspunkte für ein Vorgehen der Gemeindeverwaltung ergeben haben, das mit den Gesetzen, mit Richtlinien (siehe Art. 37 Abs. 1 Satz 2 GO) oder Beschlüssen (siehe Art. 30 Abs. 3 GO: "insbesondere auch die Ausführung seiner Beschlüsse") des Gemeinderats nicht vereinbar ist.

Einer Liste von Steuerschuldnern, welche auch die Höhe der Steuerschuld sowie die Bemessungsgrundlage anführen soll, fehlt ein solcher Einzelfallbezug gerade. Das in Art. 30 Abs. 3 GO normierte Recht ist kein allgemeines gremienbezogenes Informationszugangsrecht, sondern auf die Überwachung der Gemeindeverwaltung hin fokussiert. Diesen Zusammenhang habe ich bereits in dem Beitrag Nr. 16.2 meines 21. Tätigkeitsberichts 2004 für den Fall einer Datennutzung nach Art. 17 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG-alt hervorgehoben.

Im Übrigen muss das von § 30 Abs. 4 Nr. 5 AO geforderte zwingende öffentliche Interesse ein Interesse von einigem Gewicht sein. Insofern kommt es auch auf die Motivation an, die das Gremium mit seinem Zugangsanliegen verfolgt. Ein allgemeines kommunalpolitisches Erkenntnisinteresse genügt in diesem Zusammenhang nicht (vergleiche nun auch Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. November 2018, Az.: 15 A 2638/17, Juris Rn. 78 ff., insbesondere Rn. 92 ff.).

Auch die im Zuge der Datenschutzreform 2018 neben § 30 Abs. 4 Nr. 5 AO getretene Befugnis nach § 30 Abs. 4 Nr. 1a in Verbindung mit § 29c Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AO deckt die Offenbarung von Gewerbesteuerdaten in einer "Bestenliste" nicht. § 30 Abs. 4 Nr. 1a AO lautet:

"(4) Die Offenbarung oder Verwertung geschützter Daten ist zulässig, soweit [...]

1a. sie einer Verarbeitung durch Finanzbehörden nach Maßgabe des § 29c Absatz 1 Satz 1 Nummer 4 oder 6 dient, [...]."

Nach dieser Vorschrift käme zwar grundsätzlich eine Offenbarung zur Wahrnehmung von Aufsichts- oder Steuerungsbefugnissen innerhalb der Kommune als Finanzbehörde in Betracht. Voraussetzung wäre hier jedoch im Hinblick auf § 29c Abs. 1 Satz 3, § 30 Abs. 1, 3 AO, dass es sich bei den ehrenamtlichen Stadt-, Marktgemeinderats- oder Gemeinderatsmitgliedern um Personen handelt, die nach § 30 AO zur Wahrung des Steuergeheimnisses verpflichtet sind, also um Amtsträger (§ 30 Abs. 1, § 7 AO) oder für den öffentlichen Dienst besonders Verpflichtete (§ 30 Abs. 3 Nr. 1 AO, § 11 Abs. 1 Nr. 4 Strafgesetzbuch). Das ist aber gerade nicht der Fall (siehe zum Parallelproblem im Strafrecht näher Bundesgerichtshof, Urteil vom 9. Mai 2006, Az.: 5 StR 453/05, BGHSt 51, 44).

Insgesamt sollte eine "Bestenliste" der Gewerbesteuerzahler kommunalen Gremien daher - wenn überhaupt - nur nach sorgfältiger Prüfung bereitgestellt werden. Eine solche Bereitstellung hat zu unterbleiben, wenn dort betroffene Personen erscheinen würden, welche den Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung oder des unionsrechtlichen Datenschutzgrundrechts geltend machen können.