10. Informationsfreiheit

Nachfolgend berichte ich über meine Prüfungs- und Beratungspraxis zum Vollzug des allgemeinen Auskunftsrechts nach Art. 39 BayDSG durch bayerische öffentliche Stellen. Aus einer Vielzahl von Vorgängen greife ich dabei einen Fall heraus, bei dem ich meine Position zur Auskunftspflicht von Kommunen bei Grundstücksgeschäften fortentwickeln konnte (Nr. 10.1). Ein anderer Vorgang hat einen Platz in diesem Bericht dadurch verdient, dass eine erhebliche Anzahl von Kommunen über viele Monate nicht auf einen gestellten Antrag geantwortet hat: Ein Verein hatte vorgetragen, er habe bei 174 Kommunen inhaltsgleiche Anträge auf Auskunft nach Art. 39 BayDSG gestellt. Trotz Erinnerungen des Vereins reagierten offenbar über 60 dieser Kommunen weiterhin nicht. Auch nach meiner Aufforderung an die Kommunen, den Antrag zu beantworten, erhielt der Verein nach seiner Aussage von 19 Kommunen weiterhin keine Antwort (Nr. 10.2). Im abschließenden Beitrag habe ich einige kleine Fälle zusammengestellt, in denen sich Optimierungsbedarfe gezeigt haben (Nr. 10.3).

10.1. Grundstücksankauf durch eine Kommune

Eine Gemeindebürgerin beantragte im Berichtszeitraum bei ihrer Gemeinde im Zusammenhang mit einem Ankauf eines Grundstücks durch die Gemeinde Auskunft über den Kaufpreis des Grundstücks, den Zeitpunkt des Kaufvertragsschlusses sowie mögliche Nebenabsprachen mit dem Verkäufer.

Sie begründete ihren Antrag insbesondere damit, dass sie sich als kommunalpolitisch interessierte Bürgerin eine Meinung über den Grundstückskauf bilden und die Arbeit des Gemeinderats überprüfen wolle. Sie berief sich dabei ausdrücklich auf Art. 39 BayDSG und wies auf meine Veröffentlichung zur Transparenz bei Grundstücksverkäufen bayerischer Gemeinden hin, in der ich auch Hinweise zum Vollzug des Art. 39 BayDSG gegeben hatte (enthalten unter anderem in meinem 30. Tätigkeitsbericht 2020 unter Nr. 13.1).

Da die Gemeinde die Auskunft nicht erteilt und sich die Antragstellerin bei mir darüber beschwert hatte, forderte ich bei der Gemeinde eine Stellungnahme an. Ich machte dabei deutlich, dass die Empfehlungen aus der angesprochenen Veröffentlichung grundsätzlich auch auf Auskunftsansprüche bei Grundstückskäufen anzuwenden sind. Dies gilt umso mehr als - wie sich herausstellte - das Grundstücksgeschäft teilweise als Tauschgeschäft ausgestaltet war, also die Veräußerung eines gemeindlichen Grundstücks einschloss. Zudem gab ich der Gemeinde für ihre nochmalige Prüfung des Antrags verschiedene rechtliche Hinweise.

Die Gemeinde legte mir nachvollziehbar dar, dass der Vertragspartner in der Gemeinde identifizierbar wäre, auch wenn man seinen Namen nicht nennen und in den Unterlagen schwärzen würde. Die Gemeinde musste daher auch die Zulässigkeit der im Raum stehenden Übermittlung personenbezogener Daten des Vertragspartners datenschutzrechtlich prüfen. Denn ein Anspruch auf Auskunft besteht nur soweit, als eine solche Übermittlung an nicht öffentliche Stellen zulässig ist (vgl. Art. 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayDSG). Mit Blick auf die im Rahmen des Art. 5 BayDSG anzustellende Abwägung sollte die Gemeinde den Vertragspartner anhören. Im Übrigen wies ich erneut auf meine Veröffentlichung und die dort aufgeführten Kriterien hin.

Nach einiger Zeit teilte mir die Gemeinde mit, dass sie den Vertragspartner angehört habe und dieser nicht mit einer Einsicht Dritter in den Kaufvertrag einverstanden sei. Er habe jedoch keine triftige Begründung der Verweigerung geben können. Im Ergebnis versicherte mir die Gemeinde, sie werde die entsprechenden Passagen des Kaufvertrags kopieren und der Antragstellerin zur Verfügung stellen. Es freut mich, dass ich der Antragstellerin bei der Durchsetzung ihres Anliegens helfen konnte.

10.2. Ignorieren von Auskunftsanträgen - keine gute Option

Im Berichtszeitraum hatte ein eingetragener Verein vorgetragen, er habe an 174 bayerische Kommunen gleichlautende Auskunftsbegehren per E-Mail gesendet.

Die Satzung des Vereins regelt die Zwecke und Ziele des Vereins. Sie stehen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit den gestellten Fragen.

Da der Verein von zahlreichen Kommunen keine Auskunft erhalten hatte, wandte er sich im weiteren Verlauf auch mehrmals an mich. Der Verein wollte sich zunächst ausdrücklich nicht über einzelne Kommunen beschweren, bat mich jedoch um Beratung zu verschiedenen Fragen, die bei ihm zum Auskunftsrecht entstanden seien. Meine Antworten übersandte der Verein auch an viele Kommunen. Zudem berief sich der Verein gegenüber den Kommunen inzwischen auch ausdrücklich auf Art. 39 BayDSG.

Die Reaktionen der Kommunen auf den gestellten Antrag waren sehr unterschiedlich:

Manche Kommunen erteilten unmittelbar die erbetene Auskunft.
Andere Kommunen erteilten nach Erinnerungen des Vereins die Auskunft - teilweise auch erst nach Bezugnahme des Vereins auf die Beratung durch mich.
Einige Kommunen teilten dem Verein mit, die Auskunftserteilung werde von einer Kostenerstattung gemäß den kostenrechtlichen Vorschriften abhängig gemacht (vgl. Art. 39 Abs. 5 BayDSG).
Eine gewisse Zahl von Kommunen lehnte die Auskunft (ganz oder teilweise) mit unterschiedlichen Begründungen ab.

Am Schluss verblieben nach Darstellung des Vereins 68 Kommunen, die ihm nach mehreren Schreiben über einen Zeitraum von insgesamt mehr als fünf Monaten überhaupt nicht geantwortet hatten. Der Verein übersandte mir in der Folge eine Liste mit den 68 Kommunen und bat mich, diese zur Beantwortung seines Antrags zu bewegen.

Daraufhin forderte ich die 68 Kommunen unter Hinweis auf die Sachdarstellung des Vereins zur Beantwortung des Auskunftsantrags auf und setzte hierfür eine Frist. Dabei teilte ich ihnen unter anderem Folgendes mit:

Behörden sind dazu gehalten, grundsätzlich innerhalb eines angemessenen Zeitraums Entscheidungen zu treffen und das Verwaltungsverfahren zügig durchzuführen (vgl. Art. 10 Satz 2 und Art. 25 Abs. 2 BayVwVfG). Dies gilt auch im Hinblick auf Anträge nach Art. 39 BayDSG. § 75 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung geht im Regelfall von einer Drei-Monats-Frist als Voraussetzung für eine Untätigkeitsklage aus. Diese Frist kann als Anhaltspunkt gesehen werden, dass spätestens dann kein angemessener Zeitraum mehr vorliegt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dieser Zeitraum ohne konkrete Notwendigkeit ausgeschöpft werden dürfte.

Sollte die jeweilige Kommune den Antrag nach Art. 39 BayDSG bis zu dem gesetzten Termin nicht beantwortet haben, stellte ich bereits mit meinem Aufforderungsschreiben eine Beanstandung nach Art. 16 Abs. 4 BayDSG in Aussicht. Denn unabhängig vom Inhalt einer Entscheidung über den Antrag ist dieser jedenfalls zu beantworten.

Des Weiteren gab ich diesen Kommunen unter anderem folgende Hinweise zur inhaltlichen Prüfung des Antrags:

Auf meiner Internetpräsenz https://www.datenschutz-bayern.de habe ich in der Rubrik "Auskunftsanspruch" verschiedene Materialien bereitgestellt, welche die ordnungsgemäße Anwendung von Art. 39 BayDSG erleichtern sollen.
Antragsteller und Anspruchsberechtigter nach Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayDSG kann auch eine juristische Person sein, insbesondere also auch ein eingetragener Verein.
Ein berechtigtes Interesse im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayDSG kann grundsätzlich jedes rechtliche, wirtschaftliche oder ideelle Interesse sein. Ein Verein kann als berechtigtes Interesse auch ein für seine Mitglieder gruppennützliches Interesse darlegen.
Am Vorliegen eines berechtigten Interesses bestehen im konkreten Fall keine ernsthaften Zweifel.
Da der Antrag von einzelnen anderen Kommunen zunächst unter Hinweis auf einen unverhältnismäßigen Aufwand (Art. 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BayDSG) abgelehnt wurde, weise ich unter Bezugnahme auf die von mir veröffentlichten Informationsmaterialien darauf hin, dass die Anforderungen für die Bejahung eines unverhältnismäßigen Aufwands sehr hoch sind.
Sollte eine Kommune zum Ergebnis kommen, dass keine Auskunft erteilt werden kann, sollte sie die Ablehnung am Maßstab des Art. 39 BayDSG unter genauer Zitierung der zugrundeliegenden Vorschrift gegenüber dem Verein konkret begründen. Dies gilt gesondert für jedes einzelne im Antrag dargelegte Auskunftsverlangen. Vor einer vollständigen Ablehnung sollte immer die Möglichkeit einer Teilauskunft geprüft werden.
Im Rahmen meiner Zuständigkeit als Datenschutz-Aufsichtsbehörde obliegt mir gemäß Art. 15 Abs. 1 Satz 1 BayDSG die Prüfung der Einhaltung des Bayerischen Datenschutzgesetzes bei den Kommunen. Da Art. 39 BayDSG formell in das Bayerische Datenschutzgesetz integriert ist, bezieht sich meine Zuständigkeit auch auf diese Vorschrift.

Zudem teilte ich den Kommunen mit, dass ich im Falle von geltend gemachten Ablehnungsgründen und einer Überprüfung durch mich - etwa angesichts einer späteren Beschwerde des Vereins hierzu - berücksichtigen würde, dass ich mit meinem Schreiben bereits Hinweise zur inhaltlichen Prüfung erteilt und der jeweiligen Kommune auch eine Beratung angeboten habe.

Nach Klärung von Fragen zum bisher erfolgten Schriftverkehr verblieben auf dieser Grundlage letztlich über 60 Kommunen, die bis zum Zeitpunkt meines Aufforderungsschreibens offenbar nicht auf den Antrag reagiert hatten.

Nach Angaben des Vereins hatten auch kurz nach Ablauf der von mir gesetzten Frist 19 Kommunen weiterhin nicht auf den Auskunftsantrag des Vereins reagiert. Daraufhin sendete ich diesen Kommunen ein Anhörungsschreiben zu einer Beanstandung. Die Anhörungsverfahren waren zum Redaktionsschluss dieses Berichts noch nicht beendet.

10.3. Unerfreuliches und Erfreuliches - ein Überblick

Naturgemäß erhalte ich - aufgrund von Beschwerden - überwiegend Kenntnis von Sachverhalten, in denen es möglicherweise zu einem Verstoß gegen Art. 39 BayDSG gekommen ist. Gleichwohl stellt sich in manchem Beschwerdefall heraus, dass die jeweilige Behörde bei ihrer (Teil-)Ablehnung eines Auskunftsersuchens Art. 39 BayDSG zutreffend angewandt hatte. Auch verwiesen zahlreiche Beratungsanfragen von Behörden auf das Anliegen, die gesetzlichen Vorgaben einzuhalten.

Soweit Behörden Art. 39 BayDSG nicht ordnungsgemäß angewandt hatten, waren sie manchmal "nur" rechtlichen Fehleinschätzungen erlegen. Allerdings drängte sich in einzelnen Fällen der Eindruck auf, dass die (nicht) handelnde Behörde nur begrenzt eine gründliche und umfassende Prüfung des gestellten Antrags durchgeführt oder gar vermeintliche Gründe gesucht hatte, um möglichst keine Auskunft erteilen zu müssen. Dies führte dazu, dass ich mehrere Beanstandungen ausgesprochen habe.

Nachfolgend stelle ich ausgewählte Fallgestaltungen aus dem Berichtszeitraum dar. Auf die Sachverhalte und zugrundeliegenden Auskunftsanträge gehe ich dabei nicht näher ein. Alle folgenden Punkte hätten die jeweiligen Behörden übrigens bereits anhand des Gesetzestextes oder jedenfalls mit Hilfe der Informationsmaterialien auf meiner Internetpräsenz eigenständig klären können.

Viele Behörden beantworteten Anträge zunächst gar nicht (siehe insbesondere soeben Nr. 10.2).
Zwei Behörden lehnten Anträge mit der Begründung ab, das Auskunftsverlangen beziehe sich nicht auf personenbezogene Daten und daher sei Art. 39 BayDSG gar nicht anwendbar. Richtig ist hingegen, dass Gegenstand eines möglichen Anspruchs auf Auskunft nach Art. 39 BayDSG ganz allgemein der Inhalt von Dateien und Akten der Behörde ist, also gerade (auch) Dateien und Akten, die keine personenbezogenen Daten enthalten. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes. Dass das Bayerische Datenschutzgesetz ansonsten im Wesentlichen die Verarbeitung personenbezogener Daten regelt, ändert daran nichts. Dies ist auch in der Rechtsprechung anerkannt.
Einzelne Behörden lehnten Anträge mit der Begründung ab, die Antragstellenden hätten kein berechtigtes Interesse glaubhaft dargelegt. Tatsächlich genügt allein die Aussage "Bitte senden Sie mir das Dokument XY zu" nach der gesetzlichen Regelung nicht, wenn das berechtigte Interesse im Antrag auch sonst nicht ausreichend zum Ausdruck kommt. Doch scheint noch immer nicht allen Behörden klar zu sein, dass ein berechtigtes Interesse im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayDSG grundsätzlich jedes rechtliche, wirtschaftliche oder ideelle Interesse sein kann. So hat eine Gemeinde vehement vorgetragen, das vom Antragsteller bekundete kommunalpolitische Interesse sei nur vorgeschoben, in Wirklichkeit gehe es dem Antragsteller darum, Informationen zu erlangen, um das geplante Vorgehen der Gemeinde aus Gründen eigener Betroffenheit möglichst zu verhindern. Gerade diese Einschätzung der Gemeinde zugrunde gelegt, bestand aber ein berechtigtes Interesse des Antragstellers. Die Gemeinde muss dieses Interesse ja inhaltlich nicht teilen, es darf ihrem Interesse sogar konträr sein.
Einzelne Behörden verweigerten eine Auskunft pauschal unter Berufung auf einen Ablehnungsgrund, obwohl der Auskunftsantrag mehrere Auskunftsbegehren enthielt und eine differenzierte Auseinandersetzung am Maßstab des Art. 39 BayDSG erforderlich gewesen wäre. Einzelne Punkte wären zu beauskunften gewesen, der Ablehnungsgrund traf nicht auf alle einzelnen Auskunftsbegehren zu.
Mehrere Behörden lehnten Anträge ab, da für die Auskunft ein unverhältnismäßiger Aufwand entstehen würde (vgl. Art. 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BayDSG). Dabei wurde regelmäßig übersehen, dass eine Versagung des Auskunftsanspruchs aus diesem Grund nur in Ausnahmefällen in Betracht kommt. Die Gewährung des Informationszugangs gehört zu den Verwaltungsaufgaben auskunftspflichtiger Stellen. Für die Bejahung eines unverhältnismäßigen Aufwandes im Sinne des Art. 39 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BayDSG müssen zum einen sehr hohe Anforderungen erfüllt sein, zum anderen bedingt dies eine genauere Prüfung des zu erwartenden Aufwandes auch unter Berücksichtigung von Kosten, die bei der antragstellenden Person vereinnahmt werden können.
Eine Behörde lehnte einen Antrag unter bloßer (Teil-)Zitierung des Gesetzestextes des Art. 39 BayDSG ab, ohne dass für die antragstellende Person oder für mich nachvollziehbar war, ob die Norm im vorliegenden Fall eine Ablehnung trägt. Denn der in Bezug genommene Ablehnungstatbestand wurde nicht erläutert oder begründet.
Eine andere Behörde teilte mir unter anderem mit, vor einer möglichen Auskunft solle zunächst ich prüfen und ihr dann mitteilen, ob die Daten der Behörde bei der Antragstellerin "sicher" seien. Dieser Behörde habe ich deutlich gemacht, dass sie zum einen mir keine Prüfaufträge zu erteilen hat, zum anderen ein Antrag nach Art. 39 BayDSG ausschließlich am gesetzlichen Maßstab zu prüfen ist.
Eine Behörde hatte erst nach einem längeren Schriftwechsel mit mir sowie der Androhung einer Beanstandung die beantragte Auskunft erteilt. Im Vorfeld der Beschwerde der Antragstellerin an mich hatte die Behörde ihr außerdem - unzutreffend - mitgeteilt, das Ablehnungsschreiben sei nicht als Verwaltungsakt einzuordnen, da "dieses Schreiben mangels gewisser Bestandteile nicht als Bescheid einzuordnen" wäre. Eine Rechtsbehelfsbelehrung fügte die Behörde ihrem Ablehnungsschreiben nicht bei. Hier konnte man jedenfalls insgesamt den Eindruck gewinnen, die Behörde wollte die Antragstellerin ins Leere laufen lassen: Einerseits den Antrag ablehnen, andererseits mögliche Rechtsmittel gegen diese Entscheidung aber nicht offenlegen.
Gegenüber zwei Gemeinden musste ich Beanstandungen nach Art. 16 Abs. 4 BayDSG aussprechen, da sie ihrer Unterstützungspflicht mir gegenüber nicht nachgekommen sind.

Eine Gemeinde lehnte einen Auskunftsantrag ab. Daraufhin legte der Antragsteller Beschwerde bei mir ein. Ich forderte die Gemeinde daher auf, den Antrag unter Beachtung meiner Hinweise erneut zu prüfen. Die Gemeinde lehnte den Antrag daraufhin nochmals ab. Da die Ablehnungsbegründung der Gemeinde nicht alle entscheidungsrelevanten Punkte abgedeckt hatte, forderte ich die Gemeinde zur ergänzenden Stellungnahme auf. Die Antwort der Gemeinde ging auf die von mir konkret gestellten Fragen nahezu nicht ein. Da die Gemeinde auch meine letzte Fristsetzung zur Beantwortung meiner Fragen verstreichen ließ, ohne Hinderungsgründe mitzuteilen, sprach ich gegenüber der Gemeinde wegen des Verstoßes gegen ihre Unterstützungspflicht (Art. 16 Abs. 1 BayDSG) eine Beanstandung aus und informierte die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde hierüber. Im anschließenden Kontakt mit der Gemeinde zeigte sie sich zugänglicher und erteilte letztlich die beantragte Auskunft.

Eine weitere Gemeinde hatte ebenfalls auf meine Schreiben nicht ausreichend reagiert, so dass ich auch hier eine Beanstandung ausgesprochen habe. Daraufhin antwortete mir die Gemeinde dann doch. Aus der Antwort wurde deutlich, dass es sich bei den begehrten Auskünften um Umweltinformationen handelte. Für diese Informationen gibt es einen spezialgesetzlich geregelten Auskunftsanspruch nach Art. 3 und 4 Bayerisches Umweltinformationsgesetz (BayUIG). Der allgemeine Auskunftsanspruch nach Art. 39 BayDSG war somit gar nicht anwendbar (vgl. Art. 39 Abs. 2 BayDSG). Dem Antragsteller konnte ich daher bei diesem Vorgang nicht weiter behilflich sein. Denn meine Aufsichtszuständigkeit bezieht sich allein auf datenschutzrechtliche Vorschriften einschließlich des Art. 39 BayDSG, nicht hingegen auf den Informationszugang nach Art. 3 und 4 BayUIG als solchen.

Soweit mein aufsichtsrechtliches Tätigwerden erforderlich wurde, kann ich allerdings - wiederum erfreulich - feststellen, dass die jeweiligen Behörden letztlich regelmäßig Einsicht gezeigt haben. In schriftlichen und persönlichen Kontakten vermittelte ich dabei insbesondere, dass Art. 39 BayDSG kein "Recht zweiter Klasse" gegenüber einem oft so empfundenen und abgegrenzten "Kerngeschäft" der jeweiligen Behörde ist. Dies möchte ich auch an dieser Stelle nochmals betonen. Art. 39 BayDSG ist von den Behörden mit derselben Sorgfalt zu vollziehen wie auch alle anderen gesetzlichen Regelungen. Dies gilt auch dann, wenn einzelne Antragstellende vermeintlich überproportional wissbegierig sind. Auch ein unfreundlicher Tonfall oder unsachliche Ergänzungen im Schriftwechsel sind keine Ablehnungsgründe im Sinne des Art. 39 BayDSG. Im Ergebnis konnte ich bei hierzu eingegangenen Beschwerden die nach Art. 39 BayDSG bestehenden Auskunftsansprüche durchsetzen. Ich gehe davon aus, dass ich auch in den unter Nr. 10.2 dargestellten, noch offenen Fällen die Kommunen dazu bewegen werde, auf den Auskunftsantrag zu antworten.

Allerdings wäre der Aufwand bei den Antragstellenden, bei mir und auch bei den Behörden selbst weitaus geringer gewesen, wenn sie sogleich die Auskunft erteilt oder den Antrag beantwortet hätten. Zudem ist es nicht fernliegend, dass bei Antragstellenden durch die Verhaltensweise einer Behörde im Einzelfall der Eindruck entstanden ist, die Behörde habe etwas zu verbergen oder sperre sich grundsätzlich.

Insgesamt bin ich weiterhin optimistisch, dass Art. 39 BayDSG in der bayerischen Verwaltungspraxis "ankommt" und Defizite beim Vollzug - auch auf Grund meiner Bemühungen - immer weniger vorkommen.

Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 13. Mai 2019, 4 B 18.1515, BeckRS 2019, 17760, Rn. 29. [Zurück]
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 13. Mai 2019, 4 B 18.1515, BeckRS 2019, 17760, Rn. 28. [Zurück]
Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, Landtags-Drucksache 17/7537, S. 49. [Zurück]
Zu Einzelheiten vgl. näher Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 2. Februar 2010, 6 A 1684/08, BeckRS 2010, 46976. [Zurück]