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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 25.05.2022

8. Personalverwaltung

8.1. Verarbeitung des COVID-19-Impfstatus im bayerischen öffentlichen Dienst

Vor dem Hintergrund der fortdauernden COVID-19-Pandemie hat mich im Berichtszeitraum eine Vielzahl an Anfragen und Beschwerden zu der Frage erreicht, ob - und gegebenenfalls in welchen Fällen - bayerische Dienstherren und öffentliche Arbeitgeber den COVID-19-Impf- oder Genesenenstatus ihrer Beschäftigten verarbeiten dürfen.

Diese Information kann Dienstherren und Arbeitgebern einerseits dabei behilflich sein, einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb sicherzustellen und ihren beamten- und arbeitsrechtlichen (Fürsorge-)Pflichten den Beschäftigten gegenüber nachzukommen. Auf der anderen Seite ist die Verarbeitung dieser Daten durch Dienstherren und Arbeitgeber mit Risiken für die Beschäftigten verbunden. Insbesondere besteht die Gefahr, dass Dienstherren und Arbeitgeber die erhobenen Daten "zweckentfremdet" verwenden, und dass neben dem Impf- oder Genesenenstatus weitere sensible (Gesundheits-)Daten der Beschäftigten erhoben werden - etwa zu der Frage, weshalb sich Beschäftigte gegen eine mögliche Schutzimpfung entschieden haben. In der Folge können den Beschäftigten Diskriminierungen im Arbeitsumfeld oder berufliche Nachteile in der Zeit nach Bewältigung der Pandemie drohen.

Ausgangspunkt für die datenschutzrechtliche Bewertung ist die Feststellung, dass Angaben zum Impf- oder Genesenenstatus Gesundheitsdaten im Sinne von Art. 4 Nr. 15 DSGVO sind und damit zu den besonderen Kategorien personenbezogener Daten nach Art. 9 Abs. 1 DSGVO gehören. Eine Verarbeitung des Impf- oder Genesenenstatus Beschäftigter (einschließlich entsprechender Nachweise) durch Dienstherren und Arbeitgeber ist daher nur erlaubt, wenn eine Verarbeitungsbefugnis nach Art. 6 Abs. 1 DSGVO und (zusätzlich) ein Zulässigkeitstatbestand nach Art. 9 Abs. 2 DSGVO - jeweils gegebenenfalls in Verbindung mit nationalem Durchführungsrecht - dies gestatten. Die Verarbeitung von Gesundheitsdaten Beschäftigter durch Dienstherren oder Arbeitgeber ist somit nur bei Vorliegen der entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen zulässig.

Es ist deshalb zuvorderst Sache des mitgliedstaatlichen Gesetzgebers festzulegen, in welchen Bereichen und zu welchen Zwecken Dienstherren und Arbeitgeber den Impf- oder Genesenenstatus von Beschäftigten verarbeiten dürfen. Die Risiken, welche mit der Arbeit ungeimpfter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für diese selbst, jedoch auch für andere verbunden sind, variieren nach Einsatzstelle und Tätigkeit, nach dem Kontakt zu Bürgerinnen und Bürgern, Kolleginnen und Kollegen ganz erheblich. Das Recht muss die Frage des Dienstherrn oder Arbeitgebers nach dem Impfschutz daher differenziert beantworten.

Den damit zusammenhängenden datenschutzrechtlichen Fragen habe ich mich umfassend in meinem Arbeitspapier "Verarbeitung des COVID-19-Impfstatus im bayerischen öffentlichen Dienst" gewidmet. Das Arbeitspapier stellt unter anderem Voraussetzungen und Reichweite von bereichsspezifischen Verarbeitungsbefugnissen dar - eine solche besteht mit § 23a Infektionsschutzgesetz (IfSG) etwa im Hinblick auf Beschäftigte in bestimmten medizinischen Einrichtungen. Auch wird die Frage beantwortet, inwieweit die Verarbeitung des Impfstatus Beschäftigter durch Arbeitgeber im Rahmen von Erstattungsleistungen nach § 56 IfSG zulässig sein kann. Ferner führt das Papier aus, dass eine Verarbeitung des Impf- oder Genesenenstatus auf Grundlage datenschutzrechtlicher Einwilligungen (Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. a, Art. 9 Abs. 2 Buchst a DSGVO) im Beschäftigungsverhältnis nur in Ausnahmefällen in Betracht kommen kann. Denn vielfach wird es hier angesichts des bestehenden Machtungleichgewichts zwischen Arbeitgebern und Dienstherren auf der einen und Beschäftigten auf der anderen Seite an der nach Art. 4 Nr. 11 DSGVO erforderlichen Freiwilligkeit fehlen.

Insgesamt war die Rechtsentwicklung zu dieser Thematik im Berichtszeitraum von einer hohen Dynamik geprägt. Im Laufe des Pandemiegeschehens besondere Bedeutung erlangt hat dabei die Verarbeitung des Impf- oder Serostatus von Beschäftigten in Bezug auf COVID-19 im Rahmen von 3G-Zutrittsregelungen. "3G am Arbeitsplatz" bedeutet, dass betroffene Beschäftigte Arbeitsstätten grundsätzlich nur dann betreten dürfen, wenn sie im Hinblick auf COVID-19 geimpft, genesen oder getestet sind und dies auch nachweisen können. Entsprechende Regelungen sind zunächst auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes in der Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung, später dann bundesweit im Infektionsschutzgesetz selbst getroffen worden. Zur Umsetzung gesetzlicher 3G-Zutrittsregelungen verarbeiten Arbeitgeber und Dienstherrn neben Impf- oder Genesenennachweisen auch Testnachweise Beschäftigter. Letztere enthalten ebenfalls Gesundheitsdaten im Sinne von Art. 4 Nr. 15 DSGVO, da sie Rückschlüsse auf den Gesundheitszustand der betroffenen Person (infiziert oder nicht infiziert) zulassen. Aufgrund ihrer herausgehobenen Bedeutung habe ich die Thematik "3G am Arbeitsplatz" gesondert in einer Aktuellen Kurz-Information 38 "3G-Zutrittsregel im bayerischen öffentlichen Dienst" dargestellt.

Bedingt durch die dynamische Rechtsentwicklung habe ich sowohl das Arbeitspapier als auch die Aktuelle Kurz-Information 38 zwischenzeitlich mehrfach aktualisiert. Die jeweils gültigen Fassungen sind auf meiner Internetseite https://www.datenschutz-bayern.de in der Rubrik "Corona-Pandemie" abrufbar.

8.2. Regelung zur Aufbewahrung von Beurteilungsunterlagen

In meinem 29. Tätigkeitsbericht 2019 habe ich unter Nr. 12.8.2 über die Beanstandung einer bayerischen öffentlichen Stelle wegen des unbeabsichtigten Versands einer Excel-Datei mit Personaldaten berichtet. Die öffentliche Stelle hatte einer Gruppe von 45 Beamtinnen und Beamten mit einer E-Mail unbeabsichtigt eine Excel-Datei zugeleitet, die Übersichten über frühere dienstliche Beurteilungen und weitere beurteilungsbezogene Informationen enthielt. Die Übersicht betraf zahlreiche Personen, darunter auch solche, die der Gruppe nicht mehr angehörten.

Diesen Vorgang habe ich nicht nur gemäß Art. 16 Abs. 4 BayDSG förmlich beanstandet, sondern unter anderem auch zum Anlass genommen, mich für eine umfassende Regelung zum datenschutzgerechten Umgang mit beurteilungsbezogenen Unterlagen einzusetzen. Nach meiner Vorstellung sollte eine solche Regelung möglichst alle Dokumente und Dateien erfassen, die im Zusammenhang mit dienstlichen Beurteilungen stehen und sensible personenbezogene Daten enthalten können.

8.2.1. Vorgaben zum Umgang mit dienstlichen Beurteilungen

Die dienstliche Beurteilung als solche ist datenschutzrechtlich gut abgesichert. Sie zählt zur Personalakte im Sinne von § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG), da sie in unmittelbarem inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis steht. Das Personalaktenrecht garantiert besondere Vertraulichkeit. Insbesondere gewährt und begrenzt es Einsichts- und Auskunftsrechte (vgl. § 50 BeamtStG und Art. 103 ff. Bayerisches Beamtengesetz - BayBG).

8.2.2. Gebot einer umfassenden Regelung

In die Personalakte wird grundsätzlich allerdings nur die endgültige dienstliche Beurteilung aufgenommen; Vorarbeiten bleiben ausgeschlossen. Unterlagen, die sich auf Beurteilungen mehrerer Personen beziehen - etwa Ranglisten zur Erfüllung bestimmter Beurteilungsquoten, für Auswahlentscheidungen oder Beförderungen - können ebenfalls nicht in die Personalakte aufgenommen werden, da diese immer nur für jeweils eine Person geführt wird. Nur die dienstliche Beurteilung selbst unterfällt deshalb dem umfassenden Schutz des Personalaktenrechts. Demgegenüber ist der Umgang mit anderen Unterlagen, die in Zusammenhang mit dienstlichen Beurteilungen stehen, weitgehend nicht spezifisch geregelt. Eine wichtige Ausnahme bildet Art. 107 Abs. 1 BayBG, der das personalaktenrechtliche Auskunftsrecht der Beamtinnen und Beamten auf andere Akten erstreckt, die personenbezogene Daten über sie enthalten und für das Dienstverhältnis verarbeitet werden.

Da der Inhalt solcher Unterlagen ebenso schutzwürdig wie eine dienstliche Beurteilung sein kann, sollte nach meiner Auffassung der Umgang mit diesen Unterlagen ausführlicher geregelt werden. Notwendig erschienen mir insbesondere Regelungen zu Aufbewahrung, Vernichtung und Zugriffsberechtigungen. Zugleich sollte auch das Auskunftsrecht der Beamtinnen und Beamten gemäß Art. 107 BayBG für außerhalb der Personalakte aufbewahrte Unterlagen wirksam abgesichert werden.

8.2.3. Neuregelung in Abschnitt 3 Nr. 11.8 VV-BeamtR

Ich habe daher das für das Beamtenrecht einschließlich des Personalaktenrechts innerhalb der Bayerischen Staatsregierung federführend zuständige Bayerische Staatsministerium der Finanzen und für Heimat mehrfach und zunehmend nachdrücklich zur Regelung dieser Fragen aufgefordert.

Als Ergebnis einer mehrmonatigen, intensiven Fachdiskussion hat das Finanzministerium schließlich die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV-BeamtR) überarbeitet. Abschnitt 3 Nr. 11.8 VV-BeamtR behandelt nun ausführlich Dauer und Ort der Aufbewahrung von Beurteilungsunterlagen. Die Vorschrift lautet:

"¹Unterlagen, die in Zusammenhang mit Beurteilungen stehen, beinhalten häufig sensible personenbezogene Daten. ²Sie sind deshalb mit der gebotenen datenschutzrechtlichen Sorgfalt aufzubewahren. ³Die Beurteilung selbst sowie formelle Beurteilungsbeiträge sind zu den Personalakten zu nehmen und unterliegen den personalaktenrechtlichen Regelungen. ⁴Alle anderen Unterlagen, die in Zusammenhang mit Beurteilungen stehen, sind sorgsam aufzubewahren, vor unbefugtem Zugriff Dritter zu schützen und so bald als rechtlich zulässig zu vernichten. ⁵Vorbereitende Unterlagen wie z. B. Entwürfe, vorbereitende Übersichten sowie andere im Entstehungsprozess befindliche Unterlagen sind unmittelbar nach Anfertigung des endgültigen Dokuments zu vernichten. ⁶Sonstige in Zusammenhang mit Beurteilungen stehende Dokumente wie z. B. Ranglisten, Übersichten oder informelle Beurteilungsbeiträge sind zu vernichten, wenn ihre Vorhaltung nicht mehr erforderlich ist. ⁷Eine unter Nachweisgesichtspunkten gebotene Aufbewahrungspflicht besteht stets für die die aktuelle Beurteilung betreffenden Unterlagen. ⁸Gleiches gilt für Unterlagen zu Vorbeurteilungen, soweit diese noch für Auswahlentscheidungen herangezogen werden können. ⁹Die Aufbewahrung soll in der Verantwortung des zuständigen Beurteilers oder der zuständigen Personalstelle erfolgen. ¹⁰Dies erleichtert die Erfüllung der Rechte aus Art. 107 BayBG und Art. 12 Abs. 3 Satz 1 der Datenschutz-Grundverordnung. ¹¹Die rechtzeitige Vernichtung ist durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen."

In Abschnitt 18 Nr. 1.1 VV-BeamtR wird im Übrigen auch den Gemeinden und den sonstigen der Aufsicht des Freistaates Bayern unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts empfohlen, entsprechend dieser Bekanntmachung zu verfahren.

8.2.4. Datenschutzrechtliche Bewertung der neuen Regelung

Die neue Verwaltungsvorschrift regelt den Umgang mit beurteilungsbezogenen Unterlagen umfassend und detailliert. Grob unterteilt regelt Abschnitt 3 Nr. 11.8 VV-BeamtR in den Sätzen 1 bis 8 die Dauer der Aufbewahrung verschiedener Typen von Dokumenten, die in Zusammenhang mit dienstlichen Beurteilungen stehen, und in den Sätzen 9 bis 11 eher organisatorische Aspekte.

8.2.4.1. Grundsätzliches (Sätze 1 bis 3)

Die Verwaltungsvorschrift misst dem Schutz der Beurteilungsunterlagen grundsätzlich angemessene Bedeutung zu, wie Abschnitt 3 Nr. 11.8 Sätze 1 und 2 VV-BeamtR zeigen. Zutreffend zieht Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 1 VV-BeamtR den Kreis der zu schützenden Unterlagen weit. Entscheidend ist der Zusammenhang mit einer dienstlichen Beurteilung. Es kommt nicht darauf an, ob ein Dokument vor oder nach einer bestimmten Beurteilung erstellt wurde. Die Vorschrift erfasst somit etwa auch Tabellen, die für Konkurrenzentscheidungen erstellt werden und auf Beurteilungen Bezug nehmen, da auch sie "in Zusammenhang mit Beurteilungen stehen". Diese Unterlagen sind mit der "gebotenen datenschutzrechtlichen Sorgfalt" aufzubewahren (vgl. Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 2 VV-BeamtR).

Hervorheben möchte ich Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 3 VV-BeamtR, wonach formelle Beurteilungsbeiträge zu den Personalakten genommen werden und deshalb auch dem vollen Schutz des Personalaktenrechts unterfallen. Nach Auffassung des Finanzministeriums stehen diese Dokumente ebenso wie die Beurteilung, zu der sie beitragen, in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis im Sinne von § 50 Satz 2 BeamtStG. Aus Datenschutzsicht ist das zu begrüßen.

8.2.4.2. Allgemeine Vorgaben zu Aufbewahrung und Vernichtung (Satz 4)

Nach Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 4 VV-BeamtR sind "[a]lle anderen Unterlagen, die in Zusammenhang mit Beurteilungen stehen," sorgsam aufzubewahren, vor unbefugtem Zugriff Dritter zu schützen und so bald wie rechtlich zulässig zu vernichten. Aus dem Kontext ergibt sich, dass damit alle im Zusammenhang mit einer Beurteilung erstellten Unterlagen mit Ausnahme der dienstlichen Beurteilung selbst und der in Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 3 VV-BeamtR geregelten formellen Beurteilungsbeiträge gemeint sind. Sie sollen ebenso wie Personalakten besonders geschützt und frühestmöglich vernichtet werden.

Datenschutzrechtlich ist die Vernichtung von Unterlagen regelmäßig geboten, wenn sie für den Zweck, zu dem sie angefertigt worden sind, nicht mehr gebraucht werden (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a DSGVO). Dementsprechend gestattet Art. 103 Satz 1 BayBG die Verarbeitung von personenbezogenen Unterlagen, wozu auch die Aufbewahrung zählt, nur im Rahmen der Erforderlichkeit zu bestimmten dienstlichen Zwecken. Werden diese Zwecke nicht oder nicht mehr verfolgt oder haben sie sich erledigt, wird die Verarbeitung (Aufbewahrung) unzulässig und sind die entsprechenden Dokumente ganz oder teilweise zu vernichten. Vor diesem Hintergrund regeln die folgenden Sätze 5 bis 8 die Aufbewahrungsdauer für verschiedene Arten von Unterlagen.

8.2.4.3. Entwürfe, vorbereitende Übersichten und "andere im Entstehungsprozess befindliche Unterlagen" (Satz 5)

Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 5 VV-BeamtR sieht die Vernichtung vorbereitender Unterlagen "wie z. B. Entwürfe, vorbereitende Übersichten sowie andere im Entstehungsprozess befindliche Unterlagen" vor, sobald das endgültige Dokument erstellt ist.

Diese Vernichtungsanordnung erscheint sachgerecht. Datenschutzrechtlich ist die Aufbewahrung überholter Dokumente regelmäßig nicht mehr erforderlich und damit grundsätzlich unzulässig. So wird ein Beurteilungsentwurf nicht mehr benötigt, wenn die Beurteilung fertiggestellt ist. Entsprechendes gilt für noch nicht fertiggestellte vorbereitende Übersichten in Auswahlverfahren und ähnliche unfertige Dokumente.

8.2.4.4. Aufbewahrung "sonstiger" Unterlagen (Satz 6)

Für "sonstige" in Zusammenhang mit Beurteilungen stehende Unterlagen "wie z. B. Ranglisten, Übersichten oder informelle Beurteilungsbeiträge" bestimmt Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 6 VV-BeamtR die Vernichtung, wenn "ihre Vorhaltung nicht mehr erforderlich ist". Regelungssystematisch sind in Abgrenzung zu den Sätzen 3 und 5 damit wohl Unterlagen gemeint, die über das Entwurfsstadium hinausgelangt sind, etwa fertiggestellte nicht formelle Beurteilungsbeiträge oder endgültige Übersichten über einen Bewerbendenkreis. Erfasst werden wohl vor allem auch Unterlagen, die - bislang - häufig in den Handakten von Vorgesetzten, auch elektronisch, aufbewahrt werden.

Wie lange die Aufbewahrung dieser Unterlagen im Einzelfall erforderlich und damit zulässig ist, kann nur in Kenntnis des konkreten Zwecks der Aufbewahrung beantwortet werden. Nach Ansicht des Finanzministeriums geht es vor allem darum, in Gerichtsverfahren Beurteilungen zu verteidigen und Auswahlentscheidungen in Konkurrenzsituationen zu begründen. In derartigen Verfahren könne es auf Informationen ankommen, die zwar nicht in den Beurteilungen selbst, aber in damit zusammenhängenden Unterlagen enthalten sind.

Dieses Argument ist zwar an sich nachvollziehbar. Sind dienstliche Beurteilungen in Gerichtsverfahren nicht anders als durch Rückgriff auf "sonstige" Beurteilungsunterlagen "zu halten", spricht das für die Erforderlichkeit der Aufbewahrung. Voraussetzung ist jedoch, dass kein milderes, ebenso geeignetes Mittel erkennbar ist, das den Bestand dienstlicher Beurteilungen in gleicher Weise absichern könnte, etwa sorgfältigere Beurteilungsbegründungen, wenn Beurteilungen dadurch weniger streitanfällig würden, so dass ein Rückgriff auf "sonstige" Unterlagen seltener nötig wäre.

Die datenschutzrechtliche Erforderlichkeit der Aufbewahrung von Unterlagen darf schließlich nicht nur behauptet werden. Ebenso wenig kann es genügen, wenn die Unterlagen nur vielleicht einmal gebraucht werden könnten. Die Aufbewahrung könnte dann im Einzelfall zwar nützlich sein; sie wäre aber angesichts ihrer enormen praktischen Reichweite rechtlich kaum als zwingend erforderlich zu bewerten. Lässt sich die Erforderlichkeit der Aufbewahrung aber nicht belegen, könnte bezweifelt werden, ob die Aufbewahrung der sonstigen Beurteilungsunterlagen nahezu aller Beamtinnen und Beamten noch verhältnismäßig (angemessen) ist oder ob die Daten ohne konkrete Aussicht auf praktische Verwendung letztlich nur auf Vorrat gespeichert werden.

Aus Datenschutzsicht wäre es deshalb wichtig zu wissen, wie oft "sonstige Unterlagen" zu den genannten gerichtlichen Zwecken tatsächlich benötigt werden. Leider konnte mir das Finanzministerium auch auf wiederholte Aufforderung hin keine Auskunft dazu erteilen, wie oft "sonstige" Unterlagen im Sinne von Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 6 VV-BeamtR in Gerichtsverfahren entscheidungserheblich sind. Daher halte ich derzeit die datenschutzrechtliche Zulässigkeit dieser Regelung für zweifelhaft.

8.2.4.5. Sonstige Unterlagen zur aktuellen dienstlichen Beurteilung (Satz 7)

Nach Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 7 VV-BeamtR müssen die Unterlagen zu laufenden Beurteilungen "unter Nachweisgesichtspunkten" stets aufbewahrt werden. Ich nehme an, dass auch diese Regelung für Gerichtsverfahren gedacht ist, und die aktuelle Beurteilung wesentlich häufiger gerichtlich überprüft wird als frühere Beurteilungen. Ich halte es daher für möglich, dass die angesprochenen Unterlagen bei der Plausibilisierung von Leistung, Eignung und Befähigung im Zusammenhang mit der Überprüfung von Personalmaßnahmen in einer im Verhältnis zur Gesamtzahl der Beurteilungen relevanten Zahl von Fällen gebraucht werden. Ob diese Einschätzung zutrifft, wäre aber noch zu belegen. Dabei sollte sich ergeben, dass ein prozentual relevanter Teil der Beurteilungen und Auswahlentscheidungen angegriffen und die Entscheidung regelmäßig durch Rückgriff auf "sonstige Unterlagen" beeinflusst wird. Das Finanzministerium konnte hierzu ebenfalls keine Angaben machen.

8.2.4.6. Sonstige Unterlagen zu Vorbeurteilungen (Satz 8)

Noch schwieriger zu bewerten ist Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 8 VV-BeamtR. Demnach sollen Unterlagen zu Vorbeurteilungen aufbewahrt werden, soweit diese noch für Auswahlentscheidungen herangezogen werden können. Bei der in erster Linie vorzunehmenden Würdigung von Leistung, Eignung und Befähigung des Bewerbendenkreises können frühere Beurteilungen grundsätzlich einbezogen werden, da sie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Hinweise auf die nach Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz bedeutsamen Gesichtspunkte der dienstlichen Erfahrung, der Verwendungsbreite und der Leistungsentwicklung geben können.

Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 8 VV-BeamtR zielt aber offenbar nicht darauf ab, alle sonstigen Unterlagen, die in Zusammenhang mit einer früheren dienstlichen Beurteilung einer aktiven Beamtin oder eines aktiven Beamten gefertigt wurden, dauerhaft aufzubewahren. Dann hätte es der besonderen Aufbewahrungsanordnung in Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 7 VV-BeamtR für die aktuelle Beurteilung nicht bedurft. Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 8 VV-BeamtR sei vielmehr - wie mir das Finanzministerium erläutert hat - vor dem Hintergrund der Auswahl- und Beförderungsrichtlinien der einzelnen Ressorts der Bayerischen Staatsregierung zu sehen. Nach diesen Richtlinien könne bei der Auswahl zwischen mehreren im Wesentlichen nach Leistung, Eignung und Befähigung gleich geeigneten Personen auf Hilfskriterien zurückgegriffen werden, zu denen auch eine oder mehrere Vorbeurteilungen zählen könnten. Um diese Vorbeurteilungen - als Hilfskriterien - umfassend einzuschätzen, sehe Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 8 VV-BeamtR die Aufbewahrung der Unterlagen vor.

Unter der Annahme eines dreijährigen Beurteilungsturnus und der hilfsweise möglichen Berücksichtigung von zwei Vorbeurteilungen sieht Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 8 VV-BeamtR somit im Ergebnis eine Aufbewahrungsdauer von rund neun Jahren vor. Das halte ich mit Blick auf die noch nicht nachgewiesene praktische Bedeutung der Unterlagen für Gerichtsverfahren, auf die für die Aufbewahrung abgestellt wird, für bedenklich. Angesichts der langen Aufbewahrungsdauer wäre es besonders wichtig zu wissen, wie häufig es in Gerichtsverfahren auf sonstige Unterlagen zu Vorbeurteilungen ankommt, die bei Auswahlentscheidungen als Hilfskriterien herangezogen wurden. Nach meiner Einschätzung werden Vorbeurteilungen ohnehin allenfalls selten im Rahmen ihrer Verwendung als Hilfskriterien überprüft. Noch seltener dürfte in solchen Verfahren der Rückgriff auf ergänzende Unterlagen sein.

8.2.4.7. Aufbewahrungsort (Sätze 9 bis 10)

Nach Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 9 VV-BeamtR sollen die Beurteilungsunterlagen, soweit sie nicht nach Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 3 VV-BeamtR zu den Personalakten zu nehmen oder nach Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 5 VV-BeamtR zu vernichten sind, in der Verantwortung des zuständigen Beurteilers oder der zuständigen Personalstelle aufbewahrt werden. Zuständiger Beurteiler ist im Regelfall des Art. 60 Abs. 1 Satz 1 Leistungslaufbahngesetz die Leitung der Beschäftigungsbehörde. Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 9 VV-BeamtR bezweckt also, dass sämtliche Beurteilungsunterlagen, die eine bestimmte Person betreffen, bei der beurteilenden Dienststelle zentral aufbewahrt werden, entweder bei der Behördenleitung oder bei der Personalstelle. Die Regelung bedeutet zugleich, dass sämtliche Unterlagen, die im Zusammenhang mit einer Beurteilung oder einem Auswahlverfahren erstellt wurden, unverzüglich an die Leitung der Beschäftigungsbehörde oder an die Personalabteilung zu schicken sind, insbesondere die "sonstigen" Unterlagen im Sinne von Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 6 VV-BeamtR, auch soweit sie in Handakten enthalten sein sollten. Das ist plausibel, wenn man davon ausgeht, dass diese Unterlagen tatsächlich für Gerichtsverfahren relevant sind. Dann müssen sie bei Bedarf auch schnell an der Stelle verfügbar sein, die das Gerichtsverfahren betreut. Das wird regelmäßig die Personalstelle sein.

Wie Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 10 VV-BeamtR zutreffend ausführt, erleichtert eine gebündelte Aufbewahrung auch die Erfüllung der Auskunftsrechte aus Art. 107 BayBG und weiterer Datenschutzrechte entsprechend Art. 12 Abs. 3 Satz 1 DSGVO. Tatsächlich ist es schwer vorstellbar, datenschutzrechtliche Pflichten vollständig und kurzfristig zu erfüllen, wenn die einschlägigen Unterlagen bei verschiedenen Dienststellen oder früheren Vorgesetzten erst mühsam zusammengesucht werden müssten. Auch die rechtzeitige, datenschutzrechtlich nachzuweisende (vgl. Art. 5 Abs. 2 DSGVO) Vernichtung von Unterlagen lässt sich anders als durch eine zentrale Aufbewahrung praktisch kaum verwirklichen. Die Regelung harmoniert damit mit Art. 103 Satz 2 BayBG, wonach der Kreis der auf Personaldaten Zugriffsberechtigten möglichst eng zu ziehen ist. Eine gestreute, dezentrale Aufbewahrung der personenbezogenen Unterlagen wäre damit grundsätzlich nicht vereinbar. Bei den Personalabteilungen dürfte zumeist auch der größte Sachverstand hinsichtlich der regelmäßigen Prüfungen der weiteren Erforderlichkeit der Aufbewahrung oder der Vernichtung der einzelnen Dokumente zu verorten sein.

8.2.4.8. Maßnahmen zur rechtzeitigen Vernichtung (Satz 11)

Gemäß Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 11 VV-BeamtR ist die rechtzeitige Vernichtung der Unterlagen durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen. Die Verwaltungsvorschrift lässt offen, wie diese Maßnahmen aussehen könnten oder sollten. Ich gehe davon aus, dass eine halbjährliche Sichtung der Unterlagen durch die aufbewahrende Stelle datenschutzrechtlichen Anforderungen (noch) genügen dürfte. Dabei ist auch zu prüfen, inwieweit Unterlagen teilweise zu vernichten (schwärzen) sind.

8.2.5. Abschließende Bemerkungen

Die Verwaltungsvorschrift bestimmt umfassende Aufbewahrungspflichten für Unterlagen, die in Zusammenhang mit dienstlichen Beurteilungen stehen. Zugleich wird die Notwendigkeit der rechtzeitigen Vernichtung betont. Zuständig für die Aufgaben sind in der Regel die Personalstellen (vgl. Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 9 VV-BeamtR).

Meine rechtlichen Zweifel hinsichtlich der Aufbewahrungspflichten habe ich angedeutet. Sie betreffen insbesondere sonstige Unterlagen zu Vorbeurteilungen (siehe oben zu Abschnitt 3 Nr. 11.8 Satz 8 VV-BeamtR). Die hier in einer Verwaltungsvorschrift vorgesehenen Aufbewahrungsfristen können sich über gesetzliche Löschungspflichten, die insbesondere aus Art. 103 Satz 1 BayBG folgen können, normenhierarchisch jedenfalls nicht durchsetzen. Die Verwaltungsvorschrift selbst kann die Notwendigkeit der Aufbewahrung daher nicht begründen.

Die angesprochenen datenschutzrechtlichen Zweifel auszuräumen ist grundsätzlich Sache des - insbesondere staatlichen oder kommunalen - Verantwortlichen, der entsprechend Art. 5 Abs. 2 DSGVO zu dokumentieren hat, welche Maßnahmen er zur Prüfung der Erforderlichkeit der Aufbewahrung der Dokumente oder zu ihrer Vernichtung ergriffen hat. Dazu zählt nach meiner Auffassung vor allem eine Übersicht über die Gerichtsverfahren, in denen "sonstige Unterlagen" entscheidungserheblich waren, aufgegliedert nach Unterlagen zur aktuellen Beurteilung, erster Vorbeurteilung und gegebenenfalls weiteren Vorbeurteilungen. Ich erwarte insofern den Nachweis, dass diese Unterlagen eine hinreichende Anzahl von gerichtlichen Entscheidungen tatsächlich beeinflussen, so dass die weitreichende Aufbewahrungspflicht gerechtfertigt werden kann. Eine solche Übersicht kann grundsätzlich auch von einer übergeordneten Stelle für ihren Bereich vorgelegt werden.

Trotz einiger kritischer Anmerkungen begrüße ich im Ergebnis aber die Neuregelung. Bei entsprechender Anwendung kann sie den Datenschutz im Umgang mit Beurteilungsunterlagen deutlich stärken. Das gilt besonders für die Regelung der Vernichtung von Entwürfen und vergleichbaren Dokumenten sowie der Aufbewahrung der Unterlagen bei Leitung oder Personalstelle der Beschäftigungsbehörde. Damit wird zumindest der Versuch unternommen, die weit verbreitete Praxis abzustellen, dass (ehemalige) Vorgesetzte Beurteilungsentwürfe und sonstige Beiträge oder Übersichten dauerhaft in Papierform oder elektronisch, etwa als Muster, aufbewahren. Auch das Risiko einer Wiederholung des eingangs geschilderten Szenarios - versehentlicher Versand einer Beurteilungsübersicht - sollte durch die konsequente Anwendung der neuen Verwaltungsvorschrift erheblich reduziert werden.

8.3. Verlängerung der Aufbewahrungsfrist für Beihilfeunterlagen

Eine aus Datenschutzsicht unerfreuliche Entwicklung hat sich im Berichtszeitraum im Hinblick auf das bayerische Beihilferecht ergeben. Nach bisheriger Rechtslage waren Beihilfeunterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, sobald die Beihilfestelle sie nicht mehr benötigte. Nunmehr sind diese Unterlagen gesetzlich fünf Jahre aufzubewahren. Vergleichbares gilt für Unterlagen über Heilfürsorge und Heilverfahren, deren generelle Aufbewahrungsfrist nun ebenfalls fünf Jahre beträgt.

Gegen diese Rechtsänderung habe ich im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens erhebliche Bedenken vorgebracht. Leider ist meinen Bedenken nur teilweise Rechnung getragen worden. Gerade für aktive bayerische Beamtinnen und Beamte bedeutet die Neuregelung in datenschutzrechtlicher Hinsicht eine klare Verschlechterung.

8.3.1. Sensibilität von Beihilfeunterlagen

Die Gewährung von Beihilfen nach Art. 96 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) hat für den berechtigten Personenkreis - der insbesondere aktive und ehemalige Beamtinnen und Beamte sowie gegebenenfalls deren Angehörige umfasst - Vorteile: Im Umfang des Beihilfebemessungssatzes (in der Regel 50 v.H. oder 70 v.H., vgl. Art. 96 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BayBG) gewährt der Dienstherr Beihilfeleistungen zu medizinisch notwendigen und angemessenen Aufwendungen in Krankheits-, Geburts- und Pflegefällen sowie zur Gesundheitsvorsorge. Berechtigte Personen müssen sich daher nur zu dem Teil ergänzend (privat) versichern, der nicht von der Beihilfe abgedeckt ist.

Die Gewährung von Beihilfe setzt voraus, dass die entsprechenden Aufwendungen von den Beamtinnen und Beamten nachgewiesen werden (vgl. Art. 96 Abs. 2 Satz 1 BayBG). Die hiernach zu erbringenden Nachweise enthalten allerdings regelmäßig eine Vielzahl hochsensibler Gesundheitsdaten der betreffenden Beschäftigten und gegebenenfalls deren Angehöriger - insbesondere in Form medizinischer (Krankheits-)Diagnosen und sonstiger Feststellungen. Beamtinnen und Beamte haben daher ein gewichtiges Interesse daran, dass diese sensiblen Gesundheitsdaten - die als besondere Kategorie personenbezogener Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 DSGVO unter erhöhtem Schutz stehen - strikt zweckgebunden für Leistungen der Krankenfürsorge verwendet werden, und eine Nutzung für anderweitige Verwendungsinteressen des Dienstherrn (etwa für Dienstfähigkeitsbeurteilungen) unterbleibt.

8.3.2. Das spezifische datenschutzrechtliche "Beihilferisiko"

Hier birgt das System der Beihilfe insbesondere für aktive Beamtinnen und Beamte ein spezifisches Risiko: Die Festsetzung der Beihilfen obliegt nämlich den obersten Dienstbehörden; diese können ihre Befugnisse auf andere Dienststellen übertragen (Art. 96 Abs. 4 Sätze 1 und 2 BayBG). Für den staatlichen Bereich setzt grundsätzlich das Landesamt für Finanzen mit seinen Dienststellen als zentrale Landesbehörde die Beihilfe der Berechtigten fest (Art. 96 Abs. 4 Satz 3 BayBG).

Während also in Fällen von Leistungen der gesetzlichen oder privaten Krankenversicherung hochsensible Unterlagen (Arztbriefe, Arzneimittelverschreibungen etc.) über die betreffenden Personen an eine vom Dienstherrn oder Arbeitgeber vollständig getrennte und von diesem unabhängige Stelle gehen, liegt bei der Beihilfe grundsätzlich eine dienstherrnmäßige Identität von Beschäftigungs-/Personalstelle und Krankenfürsorgestelle vor. Mit anderen Worten gelangen im Rahmen der Beihilfegewährung Gesundheitsdaten von Beamtinnen und Beamten regelmäßig in den Verfügungsbereich des Dienstherrn. (Anders ist dies etwa in Konstellationen der "Beihilfeversicherung" nach Art. 96 Abs. 4 Satz 5 BayBG, die jedoch im staatlichen Bereich gesetzlich nicht zulässig ist).

Der Gesetzgeber hat dieses spezifische "Beihilferisiko" erkannt und verschiedene risikomindernde Maßnahmen gesetzlich vorgesehen. Hierzu zählen seit jeher eine strenge Zweckbindung von Beihilfeunterlagen (vgl. Art. 105 Abs. 2 BayBG), die organisatorische Abschottung der Beihilfesachbearbeitung von der übrigen Personalverwaltung (vgl. Art. 105 Abs. 1 BayBG), aber auch möglichst kurze Aufbewahrungs- und Speicherfristen. Die diesbezüglichen Vorgaben in Art. 110 Abs. 2 BayBG hat der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 23. Dezember 2021 (GVBl. S. 663) leider zwischenzeitlich erheblich "aufgeweicht".

8.3.3. Die Aufbewahrung von Beihilfeunterlagen nach alter und neuer Rechtslage

Die Aufbewahrung von Beihilfeunterlagen war in Art. 110 Abs. 2 BayBG-alt bislang im Wesentlichen wie folgt geregelt:

"¹Unterlagen über Beihilfen, Heilfürsorge, Heilverfahren, Unterstützungen, Erholungsurlaub, Erkrankungen sowie Umzugs- und Reisekosten sind fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, aufzubewahren. ²Sofern aus ihnen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, sind sie unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, wenn sie für den Zweck, zu dem sie vorgelegt worden sind, nicht mehr benötigt werden. ³Elektronisch gespeicherte Beihilfebelege sind spätestens ein Jahr nach Ablauf des Jahres, in dem die Unterlagen elektronisch erfasst wurden, zu löschen, sofern sie nicht darüber hinaus für die Bearbeitung oder auf Grund sonstiger gesetzlicher Vorschriften benötigt werden. [...]"

Die Vorschrift sah somit zwar bereits eine grundsätzliche Aufbewahrungsdauer für Beihilfeunterlagen von fünf Jahren vor (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 BayBG-alt). Ausgenommen hiervon waren allerdings Beihilfeunterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist - diese waren unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, sobald die Beihilfestelle sie nicht mehr benötigte (Art. 110 Abs. 2 Satz 2 BayBG-alt). Elektronisch gespeicherte Beihilfebelege waren grundsätzlich spätestens ein Jahr nach Ablauf des Jahres, in dem die Unterlagen elektronisch erfasst wurden, zu löschen, Art. 105 Abs. 2 Satz 3 BayBG-alt.

Demgegenüber sieht der neu gefasste, zum 1. Januar 2022 in Kraft getretene Art. 110 Abs. 2 BayBG nunmehr Folgendes vor:

"¹Unterlagen über Beihilfen, Heilfürsorge, Heilverfahren, Unterstützungen, Erholungsurlaub, Erkrankungen sowie Umzugs- und Reisekosten sind fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, aufzubewahren. ²Sofern aus Unterlagen über Unterstützungen, Erholungsurlaub, Erkrankungen sowie Umzugs- und Reisekosten die Art der Erkrankung ersichtlich ist, sind sie unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, wenn sie für den Zweck, zu dem sie vorgelegt worden sind, nicht mehr benötigt werden. [...]"

Beihilfeunterlagen sind - ebenso wie Unterlagen über Heilfürsorge und Heilverfahren - in Art. 110 Abs. 2 Satz 2 BayBG nicht mehr genannt. Die spezifische Regelung für elektronisch gespeicherte Beihilfebelege ist entfallen. In der Folge erstreckt sich die fünfjährige Aufbewahrungsfrist nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 BayBG generell auf Beihilfeunterlagen - und damit auch auf solche, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist.

Der Gesetzgeber hat diese Änderung insbesondere mit der zwischenzeitlich auf drei Jahre verlängerten Beantragungsfrist für die Beihilfe (vgl. Art. 96 Abs. 3a BayBG) begründet. Bei Beibehaltung der bisherigen, kürzeren Aufbewahrungsfristen entstehe eine Divergenz, die "ein Einfallstor für Fehlerstattungen und Missbrauch" biete. Des Weiteren ergebe sich aus den bisherigen Aufbewahrungsfristen "ein erhebliches Betrugsrisiko" (vgl. Landtags-Drucksache 18/17828, Seite 1). Letztlich verfolgt die Fristverlängerung das Anliegen, Fälle des Beihilfemissbrauchs besser erkennen und verfolgen zu können.

Dieses Anliegen kann ich zwar grundsätzlich nachvollziehen. Die von der Bayerischen Staatsregierung vorgebrachte Begründung zu dieser Gesetzesänderung konnte mich allerdings nicht überzeugen - im Hinblick auf die verlängerte Antragsfrist für die Beihilfe schon deshalb nicht, weil insoweit eine Angleichung der Aufbewahrungsfrist auf ebenfalls drei Jahre ausgereicht hätte. Insbesondere aber hat der Gesetzentwurf einen tatsächlichen Handlungsbedarf im Hinblick auf (mögliche) Fehlleistungen der Beihilfestellen nicht substantiiert nachgewiesen. Valide tatsächliche Erkenntnisse über das (angenommene) Ausmaß des Beihilfemissbrauchs hat mir das innerhalb der Bayerischen Staatsregierung insoweit federführend zuständige Bayerische Staatsministerium der Finanzen und für Heimat auch auf mehrfache Nachfrage hin nicht mitteilen können. Die der Gesetzesänderung zugrunde liegenden Annahmen bleiben somit letztlich weitgehend spekulativ.

Beihilfeunterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, sind in höchstem Maße sensibel. Mitgliedstaatliches Recht kann zwar die Verarbeitung von Gesundheitsdaten Beschäftigter durch den Dienstherrn zulassen, soweit dies zur Erfüllung dienstrechtlicher Pflichten und Rechte erforderlich ist - dann muss dieses Recht allerdings "geeignete Garantien für die Grundrechte und die Interessen der betroffenen Person vorsehen", vgl. Art. 9 Abs. 2 Buchst. b DSGVO.

Die nun Gesetz gewordene Verlängerung der Aufbewahrungsdauer für Unterlagen über Beihilfe, Heilfürsorge und Heilverfahren, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, dürfte im Ergebnis - jedenfalls im staatlichen Bereich - zum Aufbau einer aussagekräftigen Gesundheitsdatenbank über alle aktiven und ehemaligen bayerischen Beamtinnen und Beamten sowie deren beihilfeberücksichtigungsfähige Angehörigen führen. Eine belastbare Grundlage für diesen intensiven Grundrechtseingriff ist für mich unverändert nicht erkennbar. Zwar hat der Gesetzentwurf schon in einem frühen Stadium als "Kompensation" für diesen Eingriff entsprechende Zugriffsbeschränkungen vorgesehen (vgl. Art. 105 Abs. 3 BayBG). Diese allein waren und sind jedoch aus meiner Sicht insoweit nicht ausreichend. Ich bin dieser Gesetzesänderung daher - auch im Gespräch mit dem Finanzministerium - entschieden entgegen getreten.

Die dargestellte Gesetzesänderung hat letztlich ein Vorhaben aufgegriffen, das die Bayerische Staatsregierung bereits vor einigen Jahren verfolgt hatte. Damals war - mit einer vergleichbaren Begründung - vorgesehen gewesen, die Aufbewahrungsfrist für Beihilfeunterlagen sogar auf zehn Jahre zu verlängern. Auf meine Intervention hin hatte die Bayerische Staatsregierung von diesem Vorhaben allerdings wieder Abstand genommen (siehe hierzu meine Ausführungen im 28. Tätigkeitsbericht 2018 unter Nr. 12.1.1).

Leider konnte ich mit meinen datenschutzrechtlichen Bedenken, die ich im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens erneut vorgebracht habe, diesmal nicht vollständig durchdringen. Immerhin ist die Aufbewahrungsfrist für Beihilfeunterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, statt auf die ursprünglich einmal angedachten zehn auf nunmehr "nur" fünf Jahre verlängert worden. Ferner wurde meinen Vorbehalten insoweit Rechnung getragen, als Art. 105 Abs. 2 Satz 2 BayBG nunmehr ausdrücklich klarstellt, dass Beihilfeakten in keinem Fall an personalverwaltende Stellen weitergegeben werden dürfen.

8.3.4. Fazit

Seit dem 1. Januar 2022 sind Unterlagen über Beihilfen - ebenso wie Unterlagen über Heilfürsorge und Heilverfahren - auch dann fünf Jahre aufzubewahren, wenn aus diesen Unterlagen die Art der Erkrankung ersichtlich ist. Diese gegenüber dem bisherigen Recht erhebliche Verlängerung der Aufbewahrungsdauer ist aus Datenschutzsicht zu bedauern. Im Vergleich zu einem diesbezüglichen Regelungsvorhaben der Bayerischen Staatsregierung vor einigen Jahren konnte ich immerhin teilweise datenschutzrechtliche Verbesserungen durchsetzen. Die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben in der Beihilfepraxis werde ich im Rahmen meiner Aufsichtszuständigkeit genau im Blick behalten.

8.4. Zugriff auf Zeiterfassungsdaten

Ein Landratsamt hat mich nach den Möglichkeiten und Grenzen interner Zuständigkeitsregelungen für den Zugriff auf Zeiterfassungsdaten der Beschäftigten, sei es bei Beamtinnen und Beamten, sei es bei Tarifbeschäftigten, gefragt. Konkret sollte eine Regelung getroffen werden, wonach die Funktion der oder des Arbeitszeitbeauftragten dezentral für jeden Arbeitsbereich von der jeweiligen Arbeitsbereichsleitung übernommen wird.

Den Umgang mit Zeiterfassungsdaten habe ich bereits in meinem 20. Tätigkeitsbericht 2002 unter Nr. 13.1.3, in meinem 22. Tätigkeitsbericht 2006 unter Nr. 19.3, in meinem 24. Tätigkeitsbericht 2010 unter Nr. 11.2.2, in meinem 25. Tätigkeitsbericht 2012 unter Nr. 11.8.3 und in meinem 27. Tätigkeitsbericht 2016 unter Nr. 11.10 erörtert.

Zeiterfassungsdaten von Beschäftigten sind grundsätzlich Personalaktendaten. Der Dienstherr muss bei der Verarbeitung von Personalaktendaten die Voraussetzungen der Art. 103 ff. Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) und § 50 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) beachten. Diese Vorschriften sind gemäß Art. 145 Abs. 2 BayBG auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes im Grundsatz entsprechend anzuwenden.

Nach Art. 103 Satz 1 Nr. 1 BayBG, § 50 Satz 4 BeamtStG darf der Dienstherr personenbezogene Daten nur verarbeiten, soweit dies zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere zu Zwecken der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft erforderlich ist. Die Verarbeitung darf gemäß Art. 103 Satz 2 BayBG außerdem nur durch Beschäftigte erfolgen, die vom Dienstherrn mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten betraut sind. Der Kreis der mit Personaldaten befassten Beschäftigten ist dabei möglichst eng zu begrenzen.

Zur Ausfüllung der gesetzlichen Vorgaben im Rahmen der Arbeitszeitermittlung ist insbesondere Abschnitt 11 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV-BeamtR) zu beachten. Für Gemeinden und sonstige der Aufsicht des Freistaates Bayern unterstehende Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts gilt die Anwendungsempfehlung gemäß Abschnitt 18 Nr. 1.1 VV-BeamtR.

Im Hinblick auf den Zugang zu den Zeiterfassungsdaten enthält Abschnitt 11 Nr. 1.7 VV-BeamtR die Regelung, dass die Dienststellenleitung die Arbeitszeiterfassung und die Einhaltung der Dienstvereinbarung durch geeignete Maßnahmen zu überwachen hat. Abschnitt 11 Nr. 1.9 VV-BeamtR regelt, dass die Dienststellenleitung die ihr nach den vorstehenden Verwaltungsvorschriften zugewiesenen Befugnisse und Verpflichtungen allgemein oder im Einzelfall delegieren kann, soweit dies zweckmäßig erscheint.

In der Praxis wird hierzu meist eine Bedienstete oder ein Bediensteter zur oder zum sog. Arbeitszeitbeauftragten bestellt. Aus datenschutzrechtlicher Sicht möglich und zulässig ist es zwar auch, der oder dem (unmittelbaren) Vorgesetzten die Aufgabe der Kontrolle der Arbeitszeiterfassung für ihren oder seinen jeweiligen Verwaltungsbereich zu übertragen. Idealerweise bestellt der Dienstherr aber eine zentrale Arbeitszeitbeauftragte oder einen zentralen Arbeitszeitbeauftragten. Andernfalls sehen sich die Beschäftigten leicht einer umfassenden Verhaltens- und Leistungskontrolle durch ihre unmittelbare Vorgesetzte oder ihren unmittelbaren Vorgesetzten ausgesetzt. Soweit verwaltungsorganisatorisch umsetzbar, ist es stets vorzugswürdig, die Überwachung der Arbeitszeiterfassung sowie die Einhaltung einer diesbezüglichen Dienstvereinbarung anderen Beschäftigten zu übertragen.

Eine Regelung, wonach die Funktion der oder des Arbeitszeitbeauftragten für jeden Arbeitsbereich von der jeweiligen Arbeitsbereichsleitung übernommen wird, ist zwar grundsätzlich zulässig. Allerdings halte ich auch im Falle der Bestellung einer oder eines Fachvorgesetzten zur oder zum (Teil-)Arbeitszeitbeauftragten ein jederzeitiges anlassloses Einsichtsrecht etwa in die Monatsübersichten ihrer oder seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für nicht erforderlich. Insoweit erscheint mir ein Zugriff allenfalls zu bestimmten Stichpunkten (etwa regelmäßig zu Beginn eines Monats für die Übersichten des Vormonats) mit der von Art. 103 BayBG aufgestellten doppelten Zugangsbeschränkung, wonach gerade der jeweilige Zugriff auf Personalaktendaten im Einzelfall erforderlich sein muss, vereinbar.

Zu beachten ist ferner, dass zu (Teil-)Arbeitszeitbeauftragten bestellte Fachvorgesetzte nur auf die Zeiterfassungsdaten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ihres Bereichs zugreifen dürfen. Datennutzungen, die darüber hinausgehen, sind nur mit einer freiwilligen und informierten Einwilligung der jeweiligen Beschäftigten zulässig (vgl. § 50 Satz 4 BeamtStG).

Soweit die örtliche Regelung des Landratsamts vorsah, dass außerhalb der Arbeitsbereiche (also in hierarchisch höheren Organisationseinheiten, etwa auf Abteilungs- oder Sachgebietsebene) die Funktion der oder des Arbeitszeitbeauftragten nicht gesondert besetzt ist, sollten Sachgebiets- und Abteilungsleitungen zwar formell keine derartige Funktion übernehmen, gleichwohl aber in die Zeiterfassungsdaten der Beschäftigten ihrer jeweiligen Organisationseinheiten (Abteilung oder Sachgebiet) gegebenenfalls anlasslos Einsicht nehmen können.

Insoweit ist allerdings die personelle Zugangsbeschränkung des Art. 103 Satz 2 BayBG zu beachten. Fachvorgesetzten dürfen personenbezogene Daten für Zwecke der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft nur zugänglich gemacht werden, soweit dies für ihre Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Nicht zu beanstanden ist es etwa, wenn Fachvorgesetzte (ohne Arbeitszeitbeauftragte zu sein) den aktuellen An- oder Abwesenheitsstatus der Beschäftigten ihrer Organisationseinheit und den Grund der Abwesenheit (etwa Krankheit, Urlaub, Dienstbefreiung) kennen, um arbeitsorganisatorische Maßnahmen treffen zu können. Auch die Kenntnis von künftigen urlaubsbedingten Abwesenheiten ist aus organisatorischen Gründen sinnvoll, ebenso wie die Kenntnis von etwaigem Resturlaub. Zu weitgehend erscheint mir aber ein jederzeitiges, anlassloses Einsichtsrecht in die "Kommt- und Geht-Buchungen" der Beschäftigten oder Abwesenheitszeiten in der Vergangenheit. Derartige Kenntnisse über die Abwesenheiten in der Vergangenheit benötigt die Personalverwaltung, nicht hingegen die oder der Fachvorgesetzte. Auch die Übertragung von Resturlaub ist keine Angelegenheit, an der die oder der jeweilige Fachvorgesetzte ein unmittelbares dienstliches Interesse hat, sofern sie oder er nicht weitergehende personalverwaltende Funktionen wahrnimmt.

Schließlich ergab sich die Möglichkeit des Datenzugriffs durch Sachgebiets-/Abteilungsleitungen auch auf Beschäftigte in nachgeordneten Arbeitsbereichen. Insoweit hatten die Arbeitsbereichsleitungen die Funktion als Arbeitszeitbeauftragte bereits inne, sodass zusätzliche entsprechende Verarbeitungsbefugnisse der Sachgebiets- oder Abteilungsleitungen neben die Befugnisse der Arbeitsbereichsleitungen als Arbeitszeitbeauftragte getreten wären. Dies hätte die personellen Zugriffsmöglichkeiten stark erweitert und war mit der engen personellen Begrenzung des Art. 103 Satz 2 BayBG nicht zu vereinbaren. Die Verfolgung von Verstößen gegen arbeitszeitrechtliche Vorschriften ist keine Aufgabe der Fachvorgesetzten, sondern der Personalverwaltung. Insofern arbeitet diese mit gegebenenfalls bestehenden Arbeitszeitbeauftragten zusammen.

Die Landrätin oder der Landrat als Dienstvorgesetzte oder Dienstvorgesetzter der Kreisbeamtinnen und Kreisbeamten (vgl. Art. 38 Abs. 3 Satz 1 Landkreisordnung) hat nur, soweit dies im Einzelfall erforderlich ist, den vollen Zugriff auf die Personalakte und Personalaktendaten. Im Hinblick auf den gesetzlich vorgegebenen strengen Schutz von Personalaktendaten war die Möglichkeit eines ständigen Zugriffsrechts der konkreten Amtsinhaberin oder des konkreten Amtsinhabers auf das bei der Zeiterfassung anfallende Datenmaterial kritisch zu betrachten. Zwar kann sich eine Landrätin oder ein Landrat in der Wahrnehmung ihrer oder seiner Funktion als Dienstvorgesetzte oder Dienstvorgesetzter jederzeit anlassbezogen und im Einzelfall Zeiterfassungsdaten vorlegen lassen. In Bezug auf Zeiterfassungsdaten können weitergehende Zugriffsrechte jedoch nur bestehen, soweit der Landrätin oder dem Landrat als Dienststellenleitung mangels Delegation - etwa in Bezug auf unmittelbar zugeordnete Beschäftigte - die Überwachung der Arbeitszeiterfassung obliegt (vgl. Abschnitt 11 Nr. 1.7 VV-BeamtR).

8.5. Amtsärztliche Arbeitsfähigkeitsuntersuchungen bei Tarifbeschäftigten

Datenschutzrechtliche Fragen im Zusammenhang mit Untersuchungen der Dienstfähigkeit bayerischer Beamtinnen und Beamter haben mich bereits wiederholt beschäftigt, vgl. etwa den Beitrag Nr. 9.3 in meinem 29. Tätigkeitsbericht 2019, den Beitrag Nr. 11.4 in meinem 25. Tätigkeitsbericht 2012 oder den Beitrag Nr. 16.3.3 in meinem 21. Tätigkeitsbericht 2004.

Im Berichtszeitraum habe ich mich anlässlich einer Beschwerde vertieft mit dem Datenschutz bei amtsärztlichen Untersuchungen der Arbeitsfähigkeit Tarifbeschäftigter befasst. Dabei ging es um die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage und in welchem Umfang ein Gesundheitsamt dem beauftragenden Arbeitgeber Untersuchungsergebnisse mitteilen darf. Was den Mitteilungsumfang betraf, trug die Praxis den rechtlichen Vorgaben jedenfalls im konkreten Fall nicht hinreichend Rechnung.

8.5.1. Ausgangspunkt

Verschiedene, im Wesentlichen gleichlautende tarifvertragliche Regelungen sehen vor, dass Arbeitgeber Tarifbeschäftigte unter gewissen Voraussetzungen dazu verpflichten können, einen Nachweis über ihre Arbeitsfähigkeit zu erbringen. Der Nachweis hat dabei in Form einer entsprechenden ärztlichen Bescheinigung zu erfolgen. Mit der vorangehenden Untersuchung können unter anderem Amtsärzte beauftragt werden (vgl. nur § 3 Abs. 5 Sätze 1 und 2 Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder - TV-L; § 3 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst - TVöD).

§ 3 TV-L

Allgemeine Arbeitsbedingungen

(5) ¹Der Arbeitgeber ist bei begründeter Veranlassung berechtigt, Beschäftigte zu verpflichten, durch ärztliche Bescheinigung nachzuweisen, dass sie zur Leistung der arbeitsvertraglich geschuldeten Tätigkeit in der Lage sind. ²Bei dem beauftragten Arzt kann es sich um einen Betriebsarzt, Personalarzt oder Amtsarzt handeln, soweit sich die Betriebsparteien nicht auf einen anderen Arzt geeinigt haben. [...]

§ 3 TVöD

Allgemeine Arbeitsbedingungen

(4) ¹Der Arbeitgeber ist bei begründeter Veranlassung berechtigt, die/den Beschäftigte/n zu verpflichten, durch ärztliche Bescheinigung nachzuweisen, dass sie/er zur Leistung der arbeitsvertraglich geschuldeten Tätigkeit in der Lage ist. ²Bei der beauftragten Ärztin/dem beauftragten Arzt kann es sich um eine Betriebsärztin/einen Betriebsarzt handeln, soweit sich die Betriebsparteien nicht auf eine andere Ärztin/einen anderen Arzt geeinigt haben. [...]

Für eine solche amtsärztliche Untersuchung sind gemäß Art. 3 Abs. 2 Gesundheitsdienst- und Verbraucherschutzgesetz (GDVG) grundsätzlich die unteren Behörden für Gesundheit, Veterinärwesen und Verbraucherschutz (Gesundheitsämter) zuständig. Das Ergebnis der Untersuchung wird meist in einem Gesundheitszeugnis festgehalten. Dieses Zeugnis ist für die personalverwaltende Stelle bestimmt, welche den Untersuchungsauftrag erteilt hat.

8.5.2. Mitteilung der Untersuchungsergebnisse an den Arbeitgeber

8.5.2.1. Rechtsgrundlage

Tarifrechtliche Regelungen wie etwa § 3 Abs. 5 TV-L verpflichten Beschäftigte (lediglich) dazu, ihre Arbeitsfähigkeit durch ärztliche Bescheinigung nachzuweisen. Ausgehend vom Wortlaut dieser Vorschriften ist es insoweit ausreichend, wenn die Amtsärztin oder der Amtsarzt nach Abschluss der Untersuchung das Gesundheitszeugnis dem betroffenen Beschäftigten oder der betroffenen Beschäftigten aushändigt. Der oder dem Beschäftigten obliegt es dann, das Gesundheitszeugnis ihrem oder seinem Arbeitgeber vorzulegen. Wohl aus Gründen der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung sind die Gesundheitszeugnisse in den von mir geprüften Fällen allerdings direkt vom Gesundheitsamt an den beauftragenden Arbeitgeber übermittelt worden.

Dies wirft die Frage nach einer entsprechenden Übermittlungsbefugnis der Gesundheitsämter in diesen Fällen auf. Dabei sind insbesondere die Vorgaben des Art. 30 GDVG zu beachten:

Art. 30 GDVG

Datenschutz, Geheimhaltungspflichten

(1) ¹Die Behörden für Gesundheit, Veterinärwesen und Verbraucherschutz dürfen Geheimnisse, die Amtsangehörigen in der Eigenschaft als Arzt, Tierarzt oder als andere gemäß § 203 Abs. 1 oder 3 des Strafgesetzbuchs (StGB) zur Wahrung des Berufsgeheimnisses verpflichtete Person

1. in Wahrnehmung der in Art. 13 und 14 genannten Aufgaben,
2. im Zusammenhang mit einer Untersuchung oder Begutachtung, der sich der Betroffene freiwillig unterzogen hat oder
3. bei einer Beratung von Tierhaltern

anvertraut oder sonst bekannt geworden sind, bei der Erfüllung einer anderen Aufgabe als der, bei deren Wahrnehmung die Erkenntnisse gewonnen wurden, nicht verarbeiten. ²Ebenso dürfen die Behörden für Gesundheit, Veterinärwesen und Verbraucherschutz Geheimnisse, die den in Satz 1 genannten Personen außerhalb ihres dienstlichen Aufgabenbereichs anvertraut oder sonst bekannt geworden sind, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht verarbeiten. ³Die Behörden für Gesundheit, Veterinärwesen und Verbraucherschutz dürfen Geheimnisse nach den Sätzen 1 und 2 nicht offenbaren oder an andere Teile der öffentlichen Stelle, deren Bestandteil die Behörde für Gesundheit, Veterinärwesen und Verbraucherschutz ist, übermitteln. [...]

(2) ¹Abs. 1 gilt nicht, soweit

1. die Verarbeitung durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist,
2. die betroffene Person in die Verarbeitung ausdrücklich eingewilligt hat.

[...]

Der Arbeitgeber kann die Untersuchung der Arbeitsfähigkeit einer oder eines Beschäftigten nicht erzwingen. Es handelt sich mithin um eine Untersuchung bzw. Begutachtung, der sich die betroffenen Beschäftigten im Sinne des Art. 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GDVG freiwillig unterziehen. Dies hat zur Folge, dass die Ergebnisse einer solchen Untersuchung dem besonderen Geheimnisschutz des Art. 30 GDVG unterliegen. Gesundheitsämter dürfen diese Untersuchungsergebnisse daher nur übermitteln, wenn eine Rechtsvorschrift dies ausdrücklich zulässt oder die betroffenen Personen zuvor in die Übermittlung ausdrücklich eingewilligt haben (Art. 30 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 GDVG).

Für Untersuchungen der Dienstfähigkeit bei Beamtinnen und Beamten normiert Art. 67 Abs. 1 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) unter gewissen Voraussetzungen eine ausdrückliche Übermittlungsbefugnis. Diese Vorschrift findet auf Tarifbeschäftigte jedoch keine Anwendung. Eine dem Art. 67 Abs. 1 BayBG vergleichbare Regelung für tarifrechtlich vorgesehene Arbeitsfähigkeitsuntersuchungen existiert nicht. Insbesondere bietet Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG in diesem Zusammenhang keine hinreichende ausdrückliche Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GDVG: Denn ein Rückgriff auf die generalklauselhaften Übermittlungstatbestände dieser Vorschrift würde den gesetzlich normierten besonderen Geheimnisschutz des Art. 30 Abs. 1 GDVG im Ergebnis leerlaufen lassen.

Die Übermittlung der Ergebnisse einer Arbeitsfähigkeitsuntersuchung durch die Gesundheitsämter an Arbeitgeber ist somit gemäß Art. 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GDVG nur auf Grundlage einer zuvor erteilten ausdrücklichen Einwilligung der betroffenen Beschäftigten zulässig. Die Anforderungen an eine wirksame Einwilligung nach Art. 4 Nr. 11, Art. 7 und Art. 9 Abs. 2 Buchst. a DSGVO sind dabei zu beachten. Einen Verstoß gegen diese Vorgaben habe ich im konkreten Beschwerdefall nicht feststellen können.

8.5.2.2. Mitteilungsumfang

Klärungsbedarf bestand allerdings, was den Umfang der Mitteilung des Gesundheitsamtes an den Arbeitgeber angeht. In dem an mich herangetragenen Sachverhalt hatte das beauftragte Gesundheitsamt dem Arbeitgeber neben Feststellungen zur eingeschränkten Arbeitsfähigkeit der betroffenen Person auch die zugrunde liegende "Funktionsstörung" mitgeteilt. Gemeint sind damit recht abstrakte Angaben wie etwa "Störung des Bewegungsapparates", "(chronische) seelische Störung" oder "Störung aus dem psychiatrischen Formenkreis". Nach Darstellung des Gesundheitsamtes war die Mitteilung der "Funktionsstörung" an den Arbeitgeber unter Verwendung einer entsprechenden "Standard-Formulierung" erfolgt. Es bestand daher Anlass zu der Annahme, dass die Weitergabe diesbezüglicher Angaben durch die Gesundheitsämter verbreitet praktiziert wird.

Zwar handelt es sich bei der Angabe einer "Funktionsstörung" nicht um eine medizinische Diagnose im engeren Sinn. Gleichwohl stellt diese Angabe ein Gesundheitsdatum dar, welches im Regelfall zumindest abstrakt auf die "Art" einer Erkrankung hinweist. Die Mitteilung einer "Funktionsstörung" gegenüber einem Arbeitgeber muss daher ebenfalls durch eine Rechtsgrundlage gedeckt sein. Dies war in vorliegendem Zusammenhang allerdings nicht der Fall.

Auch bei Vorliegen einer ausdrücklichen Einwilligung der betroffenen Person in die Weitergabe der Ergebnisse einer Arbeitsfähigkeitsuntersuchung an den Arbeitgeber gilt der datenschutzrechtliche Erforderlichkeitsgrundsatz: Das Gesundheitsamt darf dem Arbeitgeber personenbezogene Daten nur mitteilen, wenn und soweit dies zur Erfüllung des jeweiligen Gutachtensauftrags erforderlich ist. Denn die gesetzliche Erhebungsbefugnis des Arbeitgebers ist durch den Maßstab des Erforderlichen begrenzt (vgl. Art. 103 Satz 1 BayBG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 2 BayBG).

Der zulässige Rahmen eines Begutachtungsauftrags ergibt sich aus den jeweils einschlägigen rechtlichen Bestimmungen. Zumindest mittelbar konkretisieren und begrenzen diese Bestimmungen zugleich Inhalt und Umfang der ärztlichen Begutachtung sowie der damit zusammenhängenden Datenverarbeitung durch das Gesundheitsamt; dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf die Übermittlung von Ergebnissen der Begutachtung an den jeweiligen Auftraggeber. Die Einwilligung der betroffenen Person legitimiert in diesem Zusammenhang (allein) den Übermittlungsvorgang (siehe bereits oben); sie führt aber nicht dazu, dass die gesetzliche Erhebungsbefugnis des Arbeitgebers nach Art. 103 Satz 1 BayBG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 2 BayBG über das zur Zweckerreichung Erforderliche hinaus "ausgeweitet" wird. Bezüglich der Untersuchung der Arbeitsfähigkeit Tarifbeschäftigter bedeutet das: Schon nach dem Wortlaut der einschlägigen Vorschriften (vgl. etwa § 3 Abs. 5 Satz 1 TV-L, § 3 Abs. 4 Satz 1 TVöD) sind betroffene Beschäftigte (allein) dazu verpflichtet, durch eine ärztliche Bescheinigung nachzuweisen, dass sie zur Leistung der arbeitsvertraglich geschuldeten Tätigkeit in der Lage sind.

Erforderlich im Sinne von Art. 103 Satz 1 BayBG sind in einer entsprechenden Bescheinigung daher nur Angaben, die in direktem Zusammenhang mit der Frage der Arbeitsfähigkeit stehen. Dies betrifft etwa den Umfang der Arbeitsfähigkeit, gegebenenfalls auch präzisierende Ausführungen zu Tätigkeitsbereichen, in denen Arbeitsfähigkeit (nicht) besteht. Demgegenüber war für mich nicht erkennbar, weshalb in einer solchen ärztlichen Bescheinigung darüber hinausgehende Informationen zu einer vorhandenen Erkrankung (sei es auch nur durch die abstrakte Angabe einer "Funktionsstörung") notwendig sein sollten.

Aufgrund der Aussage des Gesundheitsamtes, im Hinblick auf die "Funktionsstörung" auf eine "Standard-Formulierung" zurückgegriffen zu haben, hatte ich Grund zu der Annahme, dass die Regelungssystematik nicht allen Gesundheitsämtern hinreichend deutlich geworden ist. Daher habe ich das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege gebeten, den Gesundheitsämtern die dargestellte Rechtslage noch einmal zu verdeutlichen. Das Gesundheitsministerium ist meiner Bitte zwischenzeitlich nachgekommen.

8.5.3. Fazit

Tarifbeschäftigte haben unter gewissen Voraussetzungen einen Nachweis über ihre Arbeitsfähigkeit zu erbringen. Eine Übermittlung der Untersuchungsergebnisse durch die Gesundheitsämter an Arbeitgeber ist nur zulässig, wenn die betroffenen Beschäftigten zuvor ausdrücklich hierin eingewilligt haben. Im Hinblick auf den zulässigen Mitteilungsumfang gilt der datenschutzrechtliche Erforderlichkeitsgrundsatz: Mitgeteilt werden dürfen daher nur Angaben, die in direktem Zusammenhang mit der Frage der Arbeitsfähigkeit stehen. Auf die Mitteilung einer Diagnose oder auch (nur) einer "Funktionsstörung" trifft dies allerdings nicht zu - eine solche Angabe hat daher in einem Gesundheitszeugnis zur Arbeitsfähigkeit zu unterbleiben.

8.6. Bewerbungsunterlagen im Ratsinformationssystem

Im Berichtszeitraum hat mich eine Gemeinde gefragt, ob sie den Gemeinderatsmitgliedern zur Sitzungsvorbereitung im Rahmen von Bewerbungsverfahren den Zugriff auf Bewerbungsunterlagen durch Einstellen in das elektronische Ratsinformationssystem ermöglichen darf.

Die Zulässigkeit einer solchen Datenverarbeitung richtet sich nach Art. 103 Satz 1 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG), der gemäß Art. 145 Abs. 2 BayBG auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes im Grundsatz entsprechend anzuwenden ist. Gemäß Art. 103 Satz 1 Nr. 1 BayBG darf der Dienstherr personenbezogene Daten über Bewerber und Bewerberinnen sowie aktive und ehemalige Beamte und Beamtinnen verarbeiten, soweit dies zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere zu Zwecken der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft erforderlich ist. Soweit die Entscheidung über die Einstellung einer Bewerberin oder eines Bewerbers gemäß Art. 43 Abs. 1 Gemeindeordnung (GO) in der Zuständigkeit des Gemeinderats liegt, kann eine Information seiner Mitglieder über die Bewerbungen vom Grundsatz her auf Art. 103 BayBG - gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 145 Abs. 2 BayBG - gestützt werden.

Dies bedeutet allerdings nicht, dass beliebig Bewerbungsdaten bekannt gegeben werden dürfen. Maßgebend ist insoweit das Kriterium der "Erforderlichkeit". Für die Beurteilung der Erforderlichkeit im Einzelfall ist dabei entscheidend, dass es sich bei Personalangelegenheiten um besonders sensible - und daher auch von Gesetzes wegen grundsätzlich in nicht-öffentlicher Sitzung zu behandelnde - Beratungsgegenstände handelt (vgl. Art. 52 Abs. 2 GO). Datenverarbeitungen sind entsprechend dem Grundsatz der Datenminimierung gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DSGVO auf das zur Erreichung des konkreten Verarbeitungszwecks notwendige Maß zu begrenzen.

In Übereinstimmung mit dem Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration vertrete ich die Auffassung, dass Sitzungsunterlagen zu derartigen Tagesordnungspunkten nicht mit der Tagesordnung versandt werden dürfen. Aus Datenschutzsicht ist es in Personalangelegenheiten vielmehr regelmäßig angezeigt, erforderliche Unterlagen lediglich für die Dauer der Sitzung als - möglichst nummerierte - Tischvorlagen zur Verfügung zu stellen und anschließend wieder einzusammeln. Zur Aufgabenerfüllung des Gemeinderats ist es demgegenüber nicht erforderlich, dass dessen Mitglieder Sitzungsunterlagen über Personalangelegenheiten - etwa postalisch oder elektronisch - schon zusammen mit der Tagesordnung erhalten. Hier besteht die Gefahr, dass in den Sitzungsunterlagen enthaltene vertrauliche Informationen unbefugt an Dritte gelangen oder weitergegeben werden können (vgl. meinen 21. Tätigkeitsbericht 2004 unter Nr. 16.2 am Ende). Zur Frage des Akteneinsichtsrechts des Gemeinderats und seiner Mitglieder habe ich mich an anderer Stelle ausführlich geäußert.

Da die Einführung von Bewerbungsunterlagen in die Gemeinderatssitzung "auf analogem Wege" allenfalls im Rahmen temporärer Tischvorlagen in Betracht kommt, scheidet schon aus diesem Grund die Einstellung in ein elektronisches Ratsinformationssystem aus. Probleme ergäben sich hier insbesondere auch dadurch, dass die Unterlagen heruntergeladen und offline verwendet werden könnten, so dass die Gefahr der Reproduzierbarkeit und unbefugter Zugriffe gegeben wäre, die durch die Beschränkung auf Tischvorlagen minimiert wird. Die Begrenzung der Datenverarbeitung auf das zu Zwecken der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft Erforderliche gemäß Art. 103 Satz 1 Nr. 1 BayBG könnte mit der Datenbereitstellung im elektronischen Ratsinformationssystem nicht sichergestellt werden. Der Gemeinderat ist vielmehr angehalten, seine Aufgaben ohne überschießende Datenverarbeitung zu erfüllen. Im Rahmen einer Güterabwägung ist das Interesse der betroffenen Person an der vertraulichen Behandlung ihrer sensiblen Daten dem Interesse des Gemeinderats an einer Verfahrensvereinfachung vorzuziehen.

Insoweit halte ich es für nicht erforderlich im Sinne von Art. 103 Satz 1 BayBG, zur Sitzungsvorbereitung von Gemeinderatsmitgliedern Bewerbungsunterlagen in das elektronische Ratsinformationssystem einzustellen.

8.7. Kontodatenabgleich bei örtlicher Rechnungsprüfung

Ein Landratsamt erkundigte sich im Berichtszeitraum bei mir nach der rechtlichen Bewertung eines geplanten anonymisierten Abgleichs, der zwischen Bankkontodaten von bestimmten Landkreisbeschäftigten und den Bankkontodaten der Empfängerinnen und Empfänger von Sozialleistungen durchgeführt werden sollte. Mit dem Datenabgleich wollte der Rechnungsprüfungsausschuss des Kreistags herausfinden, ob sich Landkreisbeschäftigte auf Kosten der öffentlichen Hand ungerechtfertigt bereicherten.

Soweit Organe der Rechnungsprüfung des Landkreises gemäß Art. 89 Abs. 1 Landkreisordnung (LKrO) personenbezogene Daten erheben, können sie sich grundsätzlich auf Art. 92 Abs. 6 Satz 1 LKrO als Rechtsgrundlage stützen. Art. 92 Abs. 6 Satz 1 LKrO steht allerdings unter dem Vorbehalt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, so dass nur solche Unterlagen vorgelegt werden dürfen, die das Organ der Rechnungsprüfung zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält. Zur Parallelvorschrift in Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Gemeindeordnung (GO) habe ich mich bereits in meinem 28. Tätigkeitsbericht 2018 unter Nr. 12.5 geäußert.

Auch reine Bankkontodaten von Landkreisbeschäftigten sowie Empfängerinnen und Empfängern von Sozialleistungen habe ich in dem vorgelegten Fall als personenbezogene Daten im Sinne von Art. 4 Nr. 1 DSGVO gewertet, selbst wenn der Rechnungsprüfungsausschuss diese zunächst ohne Namen und Anschriften der betroffenen Personen verarbeiten wollte. Die Bankkontodaten der eigenen Beschäftigten waren für den Landkreis jedenfalls personenbeziehbar, weil ihm im Rahmen der Personalverwaltung die für eine Zuordnung erforderlichen Informationen zur Verfügung standen. Im Fall eines konkreten Missbrauchsverdachts war eine Zuordnung sogar von vornherein geplant.

Zu beachten war außerdem, dass Bankkontodaten von Landkreisbeschäftigten notwendiger Bestandteil ihrer Personalakten sind, vgl. § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG). Für die Verarbeitung von Personalaktendaten bestimmt Art. 103 Satz 3 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG), dass diese auch zu Zwecken der Rechnungsprüfung verarbeitet werden dürfen. Auf vertraglich Beschäftigte im öffentlichen Dienst sind § 50 BeamtStG und Art. 103 BayBG gemäß Art. 145 Abs. 2 BayBG im Grundsatz entsprechend anwendbar. Ebenso wie im Rahmen von Art. 92 Abs. 6 LKrO muss aber auch eine auf Art. 103 Satz 3 BayBG gestützte Datenverarbeitung verhältnismäßig sein.

Im Einzelnen war ein Abgleich der Bankkontodaten von allen mit der Bewilligung von Sozialleistungen beauftragten Beschäftigten des Landkreises mit den Bankkontodaten der Empfängerinnen und Empfänger von Sozialleistungen ohne konkreten Anlass geplant. Dazu sollten offenbar erhebliche Datenmengen in einem automatisierten Abgleich verarbeitet werden, um Übereinstimmungen auszufiltern. Damit sollte ein Verfahren eingesetzt werden, das einer Rasterfahndung vergleichbar ist.

Derartige Datenverarbeitungen sind aufgrund der Reichweite und der Intensität des Grundrechtseingriffs jedoch nur in sehr engen Grenzen und nur aufgrund einer ausreichend bestimmten, klar gefassten gesetzlichen Rechtsgrundlage möglich, vgl. etwa § 98a Strafprozeßordnung (StPO). Dabei kann ein Richtervorbehalt zu beachten sein (vgl. § 98b Abs. 1 Satz 1 StPO).

Soweit die anfragende Stelle die Verarbeitung der personenbezogenen Daten (auch) auf Art. 4 Abs. 1 BayDSG stützen wollte, habe ich ausgeführt, dass Art. 4 Abs. 1 BayDSG als allgemeine, nicht bereichsspezifische Verarbeitungsbefugnis allenfalls Eingriffe von geringer bis mittlerer Eingriffstiefe legitimieren kann. Sie sieht schon auf der Rechtsfolgenseite nicht einen automatisierten Abgleich von Bankdaten vor; auf der Tatbestandsseite fehlen zudem Merkmale, welche eine hinreichende Begrenzungswirkung entfalten könnten. Die Vorschrift erreicht daher letztlich nicht das im Zusammenhang mit der beabsichtigten Maßnahme erforderliche Maß an Normbestimmtheit. Derart spezifische Grundrechtseingriffe auf allgemeine, funktionell unbestimmte Verarbeitungsbefugnisse zu stützen, wäre angesichts der Reichweite und Eingriffsintensität verfassungsrechtlich nicht zulässig. Nach den verfassungsgerichtlichen Vorgaben sind vielmehr Anlass, Zweck und Grenzen des Rechtseingriffs entsprechend dem Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen, so dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet.

Art. 92 Abs. 6 Satz 1 LKrO kann demgegenüber lediglich eine Anforderung von Informationen - bei personenbezogenen Daten: eine Datenerhebung - rechtfertigen. Eine Befugnis zum Datenabgleich ist nicht eingeräumt. Art. 103 Satz 3 BayBG schließlich ist ein Zweckänderungstatbestand, der im Zusammenspiel mit einer Verarbeitungsbefugnis auch eine zweckändernde Verarbeitung gestattet. Die Vorschrift hilft aber nicht weiter, wenn es bereits an einer (hinreichend bestimmten) Verarbeitungsbefugnis fehlt.

Ein Datenabgleich kann somit äußerstenfalls in einem Einzelfall in Betracht kommen, wenn eine bestimmte Person - etwa aufgrund einer Stichprobenuntersuchung - konkret verdächtig ist und der Abgleich einer Klärung des Verdachts dienen soll. Ich habe dem Landratsamt daher geraten, von den Planungen eines umfassenden elektronischen Kontodatenabgleichs im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung abzusehen. Mangels ausreichender Rechtsgrundlage verstößt eine derartige Datenverarbeitung gegen den Grundsatz der Rechtmäßigkeit gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. a DSGVO. Das Landratsamt ist meinem Rat im Ergebnis gefolgt und hat den ursprünglich geplanten Kontodatenabgleich letztlich nicht vorgenommen.

8.8. Gleichstellungsbeauftragte: Einsicht in Bewerbungsunterlagen und Teilnahme an Vorstellungsgesprächen

Zur Erfüllung ihrer gesetzlich zugewiesenen Aufgaben sind Gleichstellungsbeauftragte vielfach auf Informationen ihrer jeweiligen Dienststelle angewiesen. Weisen solche Informationen einen Personenbezug auf, können die Informationsbedürfnisse der Gleichstellungsbeauftragten mit den Grundrechten betroffener Personen auf Datenschutz (Art. 8 Charta der Grundrechte der Europäischen Union) und informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz) in Konflikt geraten. Bestehen und Reichweite von Informationsrechten der Gleichstellungsbeauftragten haben mich in der Vergangenheit daher bereits mehrfach beschäftigt.

Anlässlich einer entsprechenden Beratungsanfrage hatte ich erneut Gelegenheit, mich zu dieser Thematik zu äußern. Gegenstand der Betrachtung war dabei zum einen ein etwaiges Einsichtsrecht der Gleichstellungsbeauftragten in Bewerbungsunterlagen, zum anderen die Teilnahme von Gleichstellungsbeauftragten an Vorstellungsgesprächen.

8.8.1. Einsichtsrecht in Bewerbungsunterlagen

Mit Einsichtsrechten von Gleichstellungsbeauftragten in Bewerbungsunterlagen, Bewerberlisten und Personalakten habe ich mich bereits im Beitrag Nr. 12.3 meines 19. Tätigkeitsberichts 2000 befasst. Dabei bin ich zu dem Ergebnis gekommen, dass Gleichstellungsbeauftragte nur dann Einsicht in Bewerbungsunterlagen nehmen dürfen, wenn ihre Beteiligung in Personalangelegenheiten gesetzlich vorgesehen ist. Dies setzt nach Art. 18 Abs. 3 Satz 2 Bayerisches Gleichstellungsgesetz (BayGlG) entweder einen entsprechenden Antrag der betroffenen Personen oder der Gleichstellungsbeauftragten voraus; im letztgenannten Fall müssen Gleichstellungsbeauftrage allerdings hinreichende Anhaltspunkte dafür vortragen, dass die Ziele des Bayerischen Gleichstellungsgesetzes nicht beachtet werden.

An dieser Rechtsauffassung halte ich auch nach Geltungsbeginn der Datenschutz-Grundverordnung fest, da sich die maßgeblichen gesetzlichen Vorgaben nicht wesentlich geändert haben. Bei meiner Bewertung habe ich die einschlägigen Regelungen im Bayerischen Personalvertretungsgesetz (BayPVG) vergleichend in den Blick genommen - die Frage eines Einsichtsrechts in Bewerbungsunterlagen stellt sich nämlich auch für Personalräte.

Im Einzelnen:

Wie weit Informationsrechte von Gleichstellungsbeauftragten reichen (können), bemisst sich anhand einer Abwägung. In diese einzustellen sind die legitimen Informationsbedürfnisse der Gleichstellungsbeauftragten einerseits und die Grundrechte betroffener Personen auf Datenschutz und informationelle Selbstbestimmung andererseits. Vorzunehmen hat diese Abwägung im Rahmen vorhandener Regelungsspielräume zunächst der bayerische Gesetzgeber. Für die vorliegende Konstellation hat er dies in Art. 18 Abs. 2 und 3 BayGlG getan. Dort heißt es:

"(2) ¹Die Gleichstellungsbeauftragten sind zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten, bei Personalangelegenheiten spätestens gleichzeitig mit der Einleitung eines personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens. ²Die hierfür erforderlichen Unterlagen sind frühzeitig vorzulegen und die erbetenen Auskünfte zu erteilen.

(3) ¹Die Gleichstellungsbeauftragten sind frühzeitig an wichtigen gleichstellungsrelevanten Vorhaben zu beteiligen. ²Eine Beteiligung in Personalangelegenheiten findet auf Antrag der Betroffenen statt; die Gleichstellungsbeauftragten sind auf Antrag ferner zu beteiligen, wenn sie hinreichende Anhaltspunkte dafür vortragen, daß die Ziele dieses Gesetzes nicht beachtet werden. ³Eine Beteiligung an Vorstellungsgesprächen findet nur auf Antrag der Betroffenen statt. ⁴Die Personalakten dürfen nur mit Zustimmung der Betroffenen eingesehen werden."

Art. 18 Abs. 2 BayGlG knüpft das Unterrichtungsrecht der Gleichstellungsbeauftragten an deren Aufgabendurchführung (Art. 18 Abs. 2 Satz 1 BayGlG) und begrenzt es zugleich durch das Kriterium der Erforderlichkeit (Art. 18 Abs. 2 Satz 2 BayGlG). Die Vorschrift entspricht insoweit Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG.

Die Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten ergeben sich allgemein aus Art. 17 BayGlG:

"(1) ¹Die Gleichstellungsbeauftragten fördern und überwachen den Vollzug dieses Gesetzes und des Gleichstellungskonzepts und unterstützen dessen Umsetzung. ²Die Gleichstellungsbeauftragten fördern zusätzlich mit eigenen Initiativen die Durchführung dieses Gesetzes und die Verbesserung der Situation von Frauen sowie die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit für Frauen und Männer.

(2) Die Gleichstellungsbeauftragten wirken im Rahmen ihrer Zuständigkeit an allen Angelegenheiten des Geschäftsbereichs mit, die grundsätzliche Bedeutung für die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit und die Sicherung der Chancengleichheit haben können.

(3) ¹Zu den Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten gehört auch die Beratung zu Gleichstellungsfragen und Unterstützung der Beschäftigten in Einzelfällen. ²Die Beschäftigten können sich unmittelbar an die Gleichstellungsbeauftragten wenden."

Gleichstellungsbeauftragte sind allerdings - ebenso wie Personalräte - kein allgemeines Kontrollorgan der jeweiligen Dienststelle. Ein Informationsanspruch setzt daher in der Regel einen konkreten Aufgabenbezug voraus. Ein solcher kann sich insbesondere aus einem einschlägigen Beteiligungstatbestand ergeben. In diesem Fall sind Gleichstellungsbeauftragte in einem Umfang zu unterrichten, der ihnen die ordnungsgemäße Ausübung ihres Beteiligungsrechts ermöglicht.

Einstellungen zählen zu den "Personalangelegenheiten" (vgl. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayPVG); diese umfassen insbesondere verschiedene personelle Einzelmaßnahmen (vgl. den diesbezüglichen Katalog in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayPVG). Die Datenschutz-Grundrechte betroffener Personen sind bei der Bearbeitung von einzelfallbezogenen Personalangelegenheiten in einem besonderen Maße berührt, da hierbei sehr spezifische, vielfach auch sensible Daten der betroffenen Personen verarbeitet werden.

Der Gesetzgeber hat daher zu entscheiden, ob und gegebenenfalls welchen Stellen er in diesem Zusammenhang Beteiligungsrechte einräumt.

Personalräte haben gemäß Art. 75 Abs. 1 BayPVG umfangreiche Beteiligungsrechte in Personalangelegenheiten. Zu deren Wahrnehmung sind sie rechtzeitig und umfassend - auch durch die Vorlage erforderlicher Unterlagen - zu unterrichten (Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG). Im Unterschied zum Bayerischen Gleichstellungsgesetz enthält das Bayerische Personalvertretungsgesetz mit Art. 69 Abs. 2 Satz 3 BayPVG sogar eine Regelung, die sich unter anderem bei der Personalangelegenheit "Einstellung" ausdrücklich auf die Vorlage von Bewerbungsunterlagen bezieht. Art. 69 Abs. 2 BayPVG lautet:

"(2) ¹Der Personalrat ist zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. ²Ihm sind die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. ³Bei einer Einstellung, Beförderung und Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt oder höherer Amtszulage für eine Dauer von mehr als sechs Monaten kann der Personalrat auch die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderliche Vorlage von Bewerbungsunterlagen verlangen. [...]"

In der Gesetzesbegründung zum jetzigen Art. 69 Abs. 2 Satz 3 BayPVG hat der Gesetzgeber in diesem Zusammenhang klargestellt, dass bei einem (für Personalräte nur ausnahmsweisen) Ausschluss des Mitbestimmungsrechts (folgerichtig) auch eine Vorlegungs- bzw. Unterrichtungsverpflichtung ausgeschlossen ist, weil es insoweit "bereits an einer konkreten Aufgabe des Personalrats fehlt".

Die Beteiligungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten bei Personalangelegenheiten sind gegenüber denjenigen der Personalräte allerdings deutlich eingeschränkt: Sie bestehen nur, wenn die betroffene Person es beantragt (Art. 18 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BayGlG) oder wenn der oder die Gleichstellungsbeauftragte einen "qualifizierten" Antrag stellt (Art. 18 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BayGlG). Nur in diesen Fällen kann für Gleichstellungsbeauftragte in der Personalangelegenheit "Einstellung" ein korrespondierendes Einsichtsrecht in Bewerbungsunterlagen auf Grundlage von Art. 18 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayGlG bestehen. Art. 18 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 BayGlG trifft in diesem Zusammenhang (lediglich) Vorgaben zum Zeitpunkt der Information.

8.8.2. Teilnahme an Vorstellungsgesprächen

Die Frage, unter welchen Voraussetzungen den Gleichstellungsbeauftragten ein Recht auf Teilnahme an Vorstellungsgesprächen zusteht, lässt sich dagegen recht schnell beantworten:

Gemäß Art. 18 Abs. 3 Satz 3 BayGlG setzt die Beteiligung von Gleichstellungsbeauftragten an Vorstellungsgesprächen einen entsprechenden Antrag der betroffenen Personen voraus.

Ein generelles Teilnahmerecht der Gleichstellungsbeauftragten an Vorstellungsgesprächen ist im Bayerischen Gleichstellungsgesetz hingegen nicht vorgesehen.

8.8.3. Fazit

Gleichstellungsberechtigte dürfen nach derzeitiger Rechtslage nur dann Einsicht in Bewerbungsunterlagen nehmen, wenn betroffene Personen dies beantragen oder die Gleichstellungsbeauftragten einen "qualifizierten" Antrag stellen.

Die Teilnahme an Vorstellungsgesprächen setzt zwingend einen entsprechenden Antrag betroffener Personen voraus.

67. Vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar 2002, 2 C 31.01, BeckRS 2003, 21261; Urteil vom 21. August 2003, 2 C 14/02, BeckRS 25254; Urteil vom 4. November 2010, 2 C 16.09, BeckRS 2011, 45441; Urteil vom 30. Juni 2011, 2 C 19.10, BeckRS 2011, 53364. [Zurück]
68. Vgl. hierzu die Gesetzesbegründung zur Vorgängernorm des Art. 30 GDVG, Landtags-Drucksache 10/8972, S. 14. [Zurück]
69. Vgl. hierzu auch Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. August 2012, 6 Sa 568/12, BeckRS 2012, 75192, Nr. 3.2.1.2.2.1. [Zurück]
70. Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, Datenschutz für bayerische Gemeinderatsmitglieder, 2020, Frage 16, Internet: https://www.datenschutz-bayern.de, Rubrik "Broschürenbestellung". [Zurück]
71. Vgl. etwa zur Anforderung bei der Videoüberwachung Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 23. Februar 2007, 1 BvR 2368/06, BeckRS 2007, 22066. [Zurück]
72. Vgl. Landtags-Drucksache 15/6238, S. 11. [Zurück]
73. Vgl. die Gesetzesbegründung zu dieser Vorschrift, Landtags-Drucksache 15/4735, S. 9. [Zurück]