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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz (BayLfD)

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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 20.05.2019

7. Inneres und Kommunales

7.1. Nicht dienstlich veranlasste Abfrage von Meldedaten im Bayerischen Behördeninformationssystem (BayBIS)

Meldedaten bilden gleichsam das Rückgrat einer auf Informationen angewiesenen bürgerorientierten Verwaltung. Dazu hält das Melderegister für die Meldebehörde wie auch für eine Vielzahl anderer Behörden einen recht umfassenden Datenbestand über jede meldepflichtige Person bereit (siehe § 3 Bundesmeldegesetz - BMG). Nach näherer Maßgabe des Melderechts ermöglicht das Bayerische Behördeninformationssystem (BayBIS) staatlichen und kommunalen Behörden in Bayern, Meldedaten aus einem zentralen Datenbestand automatisiert abzurufen. Der Datenbestand wird aus den Melderegistern aller bayerischen Meldebehörden gespeist und täglich aktualisiert.

Rechtsgrundlage für den Abruf von Meldedaten durch öffentliche Stellen ist primär § 5 Abs. 1 Verordnung zur Übermittlung von Meldedaten (Meldedatenverordnung - MeldDV). In dieser Norm des bayerischen Landesrechts ist geregelt, dass öffentliche Stellen bestimmte Grunddaten gemeldeter Personen automatisiert abrufen können, soweit es zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist.

§ 5 MeldDV
Automatisierte Behördenauskunft

(1) Soweit es zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist, können öffentliche Stellen aus dem nach Art. 7 Abs. 1 BayAGBMG geschaffenen zentralen Meldedatenbestand gemäß § 38 Abs. 1 BMG vorbehaltlich abweichender Bestimmungen in dieser Verordnung folgende Daten automatisiert abrufen:

Familienname

  1. frühere Namen
  2. Vornamen
  3. Doktorgrad
  4. Ordensname, Künstlername
  5. Geburtsdatum und Geburtsort sowie bei Geburt im Ausland auch den Staat
  6. Geschlecht
  7. derzeitige Anschriften oder Wegzugsanschrift
  8. Sterbedatum und Sterbeort

(2) [...]

Im Berichtszeitraum musste ich jedoch leider einige nicht dienstlich veranlasste Abfragen durch Beschäftigte bayerischer Behörden im BayBIS feststellen. Anlass meiner diesbezüglichen Nachforschungen waren insbesondere Hinweise vom Abruf betroffener Meldebehörden auf den Verdacht unberechtigter Meldedatenabrufe. In den meisten der von mir näher untersuchten Fälle konnten die abrufenden Beschäftigten jeweils keinen hinreichenden dienstlichen Grund für die Abfrage nennen und haben ihr Fehlverhalten eingeräumt.

Vor dem Hintergrund solcher Fälle empfehle ich bayerischen öffentlichen Stellen vor allem folgende Maßnahmen, um einen Missbrauch des BayBIS durch eigene Beschäftigte wirksam präventiv zu verhindern:

  1. Beschäftigte, die Zugriff auf das BayBIS erhalten, sind - vorzugsweise durch eine von dem oder der behördlichen Datenschutzbeauftragten angebotene oder veranlasste Schulung - umfassend datenschutzrechtlich zu belehren. Dabei ist besonders auf das Verbot dienstlich nicht veranlasster Abfragen hinzuweisen. Den Beschäftigten sollte verdeutlicht werden, dass die unberechtigte Nutzung des BayBIS durch Stichproben (dazu nachfolgend 3.) sowie durch Systemroutinen - insbesondere dann, wenn die Abfrage eine Person betrifft, bei der eine Auskunftssperre im Melderegister eingetragen ist - entdeckt werden kann. In diesem Zusammenhang sollte auch über mögliche arbeits- oder dienstrechtliche Folgen (Abmahnung, Kündigung, disziplinarische Ahndung) sowie über mögliche straf- und ordnungswidrigkeitenrechtliche Konsequenzen aufgeklärt werden (siehe etwa Art. 23 BayDSG). In regelmäßigen Abständen (mindestens jährlich) sollten alle Beschäftigten mit Zugriffsrechten zum BayBIS an die vorstehenden Hinweise erinnert werden. Idealerweise geschieht dies im Rahmen einer auffrischenden Schulung, doch kann auch ein Rundschreiben oder eine entsprechende E-Mail verschickt werden. Die präventiven Maßnahmen sind zu dokumentieren (siehe Art. 5 Abs. 2 DSGVO).
  2. Durch organisatorische Maßnahmen (etwa eine Dienstanweisung an die Bediensteten, die über einen Zugang zum BayBIS verfügen) sollte weiterhin sichergestellt werden, dass bei jeder Abfrage im BayBIS der Grund der Abfrage in aussagekräftigen Worten kurz beschrieben und auch (soweit vorhanden) das Aktenzeichen des betroffenen Vorgangs angegeben wird. Diese Angaben können im BayBIS-Feld "Abfragegrund" eingetragen werden, wobei der Abfragegrund schon jetzt ein Pflichtfeld darstellt. Meines Erachtens erleichtert gerade auch die behördeninterne Pflicht zur Angabe des Aktenzeichens im Nachgang die Kontrolle und führt den Beschäftigten das Erfordernis des dienstlichen Anlasses in jedem Einzelfall plastisch vor Augen.
  3. In regelmäßigen Abständen (mindestens jährlich) sollten nicht angekündigte Stichproben der BayBIS-Abfragen durchgeführt werden. Mit dieser Aufgabe kann etwa der oder die Fachvorgesetzte, auch der oder die behördliche Datenschutzbeauftragte betraut werden. Der Umfang dieser Stichproben sollte ein angemessenes Entdeckungsrisiko vermitteln und ist abhängig von der Zahl der Beschäftigten mit Zugang zum BayBIS. Sollte sich zeigen, dass hierdurch keine effektive Verhinderung von missbräuchlichen Abrufen erreicht wird, sollten häufigere Stichproben durchgeführt werden.

Ich werde im Rahmen meiner Datenschutzaufsicht weiterhin besonders darauf achten, dass bayerische öffentliche Stellen wirksame Maßnahmen zur Verhütung von "Neugierabfragen" im BayBIS durch die eigenen Beschäftigten treffen.

7.2. Rechtsverordnung zur Regelung der öffentlich-rechtlichen Auftragsverarbeitungsverhältnisse: Beteiligung im Normsetzungsverfahren

7.2.1. Auftragsverarbeitung im Zeitalter der Digitalisierung

Bei der Auftragsverarbeitung wird ein Dienstleister in die Verarbeitung personenbezogener Daten einbezogen. Sie ermöglicht arbeitsteiliges Handeln. Dem Auftragsverarbeiter wird nicht die eigentliche (Verwaltungs-)Aufgabe übertragen, sondern nur eine Hilfstätigkeit. Er unterliegt den Weisungen des Auftraggebers, während dieser für die Erfüllung der Aufgabe und auch datenschutzrechtlich weiterhin verantwortlich bleibt.

Die Auftragsverarbeitung ist nicht nur in der Privatwirtschaft, sondern auch in der öffentlichen Verwaltung seit langem verbreitet (siehe allgemein meine Orientierungshilfe "Auftragsverarbeitung", im Internet abrufbar auf https://www.datenschutz-bayern.de in der Rubrik "Datenschutzreform 2018 - Orientierungs- und Praxishilfen"). Auftragsverarbeiter übernehmen etwa den Versand von Mitteilungsblättern, Unterstützungsleistungen bei der Datenerfassung, bei der Archivierung oder bei der Löschung von Daten. Bei diesen Fällen ist die Praxis aber nicht stehengeblieben. Gerade durch die rasanten technologischen Entwicklungen der letzten Jahre haben sich die Anwendungsfälle der Auftragsverarbeitung deutlich ausgeweitet.

Speziell im Zuge der Digitalisierung werden IT-Verfahren heute oftmals nicht mehr lokal, sondern zunehmend zentral in großen staatlichen Rechenzentren für viele bayerische Behörden betrieben. Insbesondere kleinere Behörden oder Kommunen verfügen häufig auch gar nicht mehr über ausreichende personelle und fachliche Kapazitäten, um den Aufwand für eine ordnungsgemäße Handhabung von immer mehr Daten in immer komplexeren Verfahren noch allein bewältigen zu können. Werden die erforderlichen Ressourcen am Markt beschafft, liegen häufig Fälle von Auftragsverarbeitungen vor.

7.2.2. Handlungsbedarf aufgrund Änderung der rechtlichen Grundlagen

Bis zum 24. Mai 2018 stand die Regelung der Verarbeitung personenbezogener Daten im Auftrag den jeweiligen Mitgliedstaaten zu. Innerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestanden dazu aufgrund der föderalen Struktur landesrechtliche Vorgaben. In Bayern enthielt Art. 6 BayDSG-alt eine Regelung zur damals so genannten Auftragsdatenverarbeitung.

Seit dem 25. Mai 2018 gilt in der gesamten Europäischen Union die Datenschutz-Grundverordnung. Art. 28 ff. DSGVO regeln die Einschaltung eines Auftragsverarbeiters in die Verarbeitung personenbezogener Daten umfassend. Die Vorschriften greifen zwar viele der schon bisher geltenden Anforderungen an den Verantwortlichen (bisher: Auftraggeber) im Wesentlichen unverändert auf. Gerade für den Auftragsverarbeiter (bisher: Auftragnehmer oder Auftragsdatenverarbeiter) stellen sie aber neu detaillierte Anforderungen auf.

Auftragsverarbeitungsverhältnisse wurden in der Vergangenheit regelmäßig mittels eines Vertrags zwischen den beiden Parteien begründet. Solche nach altem Recht abgeschlossenen Verträge genießen aber keinen Bestandsschutz. Die Regelungen der Datenschutz-Grundverordnung sind nicht nur beim Abschluss neuer Verträgen zu beachten, auch bereits bestehende Verträge müssen gegebenenfalls an die Neuregelungen angepasst werden. Für die im Zuge der Digitalisierung immer wichtiger werdenden staatlichen Rechenzentren würde dies bedeuten, dass eine Vielzahl von bereits bestehenden Verträgen individuell neu abgeschlossen werden müsste. Insbesondere müsste auch bei zentral eingesetzten IT-Verfahren eine Vielzahl von einzelnen, inhaltsgleichen Verträgen (neu) begründet werden.

7.2.3. Rechtsverordnung zur Regelung der öffentlich-rechtlichen Auftragsverarbeitungsverhältnisse

Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat mich das Bayerische Staatsministerium der Finanzen und für Heimat - zwischenzeitlich ist auch das Bayerische Staatsministerium für Digitales ressortzuständig geworden - in den Entstehungsprozess einer Rechtsverordnung zur Regelung der öffentlich-rechtlichen Auftragsverarbeitungsverhältnisse eingebunden. Diese Rechtsverordnung soll auf Grundlage des Gesetzes über die elektronische Verwaltung in Bayern erlassen werden und - abgesehen von den Bereichen, die dem Anwendungsbereich der Datenschutz-Richtlinie für Polizei und Strafjustiz unterfallen - bayernweit Auftragsverarbeitungsverhältnisse staatlicher und sonstiger öffentlicher Stellen einheitlich regeln. Damit soll der Abschluss einer Vielzahl gleichartiger Auftragsverarbeitungsvereinbarungen zukünftig entbehrlich werden.

Mit dem vorgelegten Verordnungsentwurf soll von einer in Art. 28 Abs. 3 Satz 1 DSGVO vorgesehenen neuen Möglichkeit der Begründung von Auftragsverarbeitungsverhältnissen Gebrauch machen. Neben dem bereits bisher bekannten Weg des Vertrags kann eine Auftragsverarbeitung nun auch auf Grundlage eines "anderen Rechtsinstruments nach dem Unionsrecht oder dem Recht der Mitgliedstaaten" erfolgen. Mit der neuen Regelung soll in Bayern erstmals ein solches anderes Rechtsinstrument erprobt werden.

Im Rahmen meiner Beteiligung am Normsetzungsprozess habe ich gegen die Wahl eines durch Rechtsverordnung geregelten nichtvertraglichen Rechtsverhältnisses als einem anderen Rechtsinstrument keine grundsätzlichen Bedenken erhoben. Ich habe jedoch insbesondere gefordert, dass die nach Art. 28 Abs. 3 DSGVO notwendigen Mindestinhalte in der geplanten Rechtsverordnung Berücksichtigung finden.

In diesem Zusammenhang habe ich insbesondere gefordert, dass eventuelle Verweisungen aus der Rechtsverordnung auf andere Dokumente oder Verzeichnisse transparent gestaltet sein müssen. Letztlich kommt es darauf an, dass die Beteiligten der Auftragsverarbeitung zu jedem Zeitpunkt in der Lage sind, darüber Auskunft zu geben, ob, seit wann, für welche Bereiche und mit welchem genauen Inhalt ein nichtvertragliches Auftragsverarbeitungsverhältnis zwischen ihnen besteht.

Art. 28 DSGVO
Auftragsverarbeiter

[...]

(3) Die Verarbeitung durch einen Auftragsverarbeiter erfolgt auf der Grundlage eines Vertrags oder eines anderen Rechtsinstruments nach dem Unionsrecht oder dem Recht der Mitgliedstaaten, der bzw. das den Auftragsverarbeiter in Bezug auf den Verantwortlichen bindet und in dem Gegenstand und Dauer der Verarbeitung, Art und Zweck der Verarbeitung, die Art der personenbezogenen Daten, die Kategorien betroffener Personen und die Pflichten und Rechte des Verantwortlichen festgelegt sind. Dieser Vertrag bzw. dieses andere Rechtsinstrument sieht insbesondere vor, dass der Auftragsverarbeiter

  1. die personenbezogenen Daten nur auf dokumentierte Weisung des Verantwortlichen - auch in Bezug auf die Übermittlung personenbezogener Daten an ein Drittland oder eine internationale Organisation - verarbeitet, sofern er nicht durch das Recht der Union oder der Mitgliedstaaten, dem der Auftragsverarbeiter unterliegt, hierzu verpflichtet ist; in einem solchen Fall teilt der Auftragsverarbeiter dem Verantwortlichen diese rechtlichen Anforderungen vor der Verarbeitung mit, sofern das betreffende Recht eine solche Mitteilung nicht wegen eines wichtigen öffentlichen Interesses verbietet;
  2. gewährleistet, dass sich die zur Verarbeitung der personenbezogenen Daten befugten Personen zur Vertraulichkeit verpflichtet haben oder einer angemessenen gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht unterliegen;
  3. alle gemäß Artikel 32 erforderlichen Maßnahmen ergreift;
  4. die in den Absätzen 2 und 4 genannten Bedingungen für die Inanspruchnahme der Dienste eines weiteren Auftragsverarbeiters einhält;
  5. angesichts der Art der Verarbeitung den Verantwortlichen nach Möglichkeit mit geeigneten technischen und organisatorischen Maßnahmen dabei unterstützt, seiner Pflicht zur Beantwortung von Anträgen auf Wahrnehmung der in Kapitel III genannten Rechte der betroffenen Person nachzukommen;
  6. unter Berücksichtigung der Art der Verarbeitung und der ihm zur Verfügung stehenden Informationen den Verantwortlichen bei der Einhaltung der in den Artikeln 32 bis 36 genannten Pflichten unterstützt;
  7. nach Abschluss der Erbringung der Verarbeitungsleistungen alle personenbezogenen Daten nach Wahl des Verantwortlichen entweder löscht oder zurückgibt und die vorhandenen Kopien löscht, sofern nicht nach dem Unionsrecht oder dem Recht der Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Speicherung der personenbezogenen Daten besteht;
  8. dem Verantwortlichen alle erforderlichen Informationen zum Nachweis der Einhaltung der in diesem Artikel niedergelegten Pflichten zur Verfügung stellt und Überprüfungen - einschließlich Inspektionen -, die vom Verantwortlichen oder einem anderen von diesem beauftragten Prüfer durchgeführt werden, ermöglicht und dazu beiträgt.

[...]

Daneben habe ich gefordert, dass schon aus Gründen der Rechtsklarheit das Schicksal bereits bestehender Verträge zur Auftragsverarbeitung geklärt werden muss und die bislang geplante hilfsweise Regelung für Fälle einer gemeinsamen Verantwortlichkeit gestrichen wird. Den Entstehungsprozess der Rechtsverordnung zur Regelung der öffentlich-rechtlichen Auftragsverarbeitungsverhältnisse werde ich auch in Zukunft weiterhin aufmerksam begleiten.

7.3. Datenschutz beim Einbau und Betrieb elektronischer Wasserzählermit Funkmodul

7.3.1. Gefahr von Grundrechtseingriffen

Elektronische Wasserzähler mit Funkmodul sind Wasserzähler, die - anders als herkömmliche ("analoge") mechanische Wasserzähler - eine Vielzahl von Daten messen, speichern und über Funkmodule in die nähere Umgebung senden können. Nach meiner Kenntnis können elektronische Wasserzähler - je nach Bauart und Programmierung - insbesondere folgende Daten verarbeiten: Zählernummer, tagesaktueller Verbrauchsstand, Verbrauchssumme (Tage, Wochen, Monate und Jahre), Durchflusswerte, eventuelle Fehler oder Alarmmeldungen (Leckage, Rohrbruch, Rückwärtslauf, Trockenlauf, Dauerlauf, Defekt oder Manipulationsversuch) sowie durchschnittliche Temperatur des Wassers und der Umgebung für bestimmte Zeitpunkte. Über ihr eingebautes Funkmodul können elektronische Wasserzähler innerhalb eines festgelegten Zeitraums (beispielsweise mehrfach pro Minute) Datensignale aussenden, welche außerhalb des Gebäudes mit entsprechenden Lesegeräten erfasst und ausgewertet werden können.

Bereits frühzeitig haben Bürgerinnen und Bürger mir gegenüber ihre datenschutzrechtlichen Bedenken gegen den Einbau und Betrieb solcher elektronischer Funkwasserzähler artikuliert. Ich nehme diese Sorgen sehr ernst, da hier wichtige Grundrechte betroffen sind: Soweit die in den elektronischen Wasserzählern gespeicherten Daten Rückschlüsse auf das Wohnverhalten der Anschlussinhaber und inhaberinnen beziehungsweise der Hausbewohner und bewohnerinnen zulassen - dies ist jedenfalls bei Einfamilienhäusern typischerweise der Fall - liegt ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG) vor, weil personenbezogene Daten gespeichert werden. Weiter kann es zusätzlich zu einem Eingriff in das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) kommen.

Vor diesem Hintergrund hatte ich bereits im vergangenen Berichtszeitraum mit Nachdruck auf die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer gesetzlichen Rechtsgrundlage für den Einbau und Betrieb elektronischer Wasserzähler mit Funkmodul hingewiesen (siehe nur meine Ausführungen im 27. Tätigkeitsbericht 2016 unter Nr. 6.3.1). Hierauf hat der Gesetzgeber zwischenzeitlich reagiert und im Mai 2018 mit dem Erlass des neuen Bayerischen Datenschutzgesetzes die erforderliche gesetzliche Rechtsgrundlage geschaffen (dazu sogleich Nr. 7.3.3).

7.3.2. Übergangsregelung bis zum 24. Mai 2018

Um die bis zur Schaffung der von mir geforderten Rechtsgrundlage bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, habe ich mich mit den (damaligen) Bayerischen Staatsministerien des Innern, für Bau und Verkehr, für Gesundheit und Pflege, für Umwelt und Verbraucherschutz sowie dem Bayerischen Gemeindetag auf folgende - bis zum 24. Mai 2018 maßgebliche - Übergangsregelung verständigt (den Gemeinden durch Rundschreiben des Innenministeriums vom 29. März 2017 bekannt gegeben):

  1. Die in elektronischen Wasserzählern gespeicherten Daten stellen personenbezogene Daten der Anschlussinhaber bzw. der Bewohner von Häusern dar, soweit ein Rückschluss auf einzelne Personen möglich ist. Einbau und Betrieb elektronischer Wasserzähler begründen daher jedenfalls bei Einfamilienhäusern Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG), weil personenbezogene Daten gespeichert werden, und stellen zusätzlich einen Eingriff in das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) dar, soweit diese Daten aus der Wohnung heraus an den Wasserversorger übermittelt werden.
  2. Die mit dem Einbau und dem Betrieb elektronischer Wasserzähler verbundenen Eingriffe in diese Rechtspositionen erfordern eine spezifische gesetzliche Regelung, die dem gemeindlichen Satzungsgeber die wesentlichen ‚Leitplanken‘ vorgibt.
  3. Bis zur Schaffung einer solchen speziellen Grundlage durch den Parlamentsgesetzgeber hat sich der Landesbeauftragte für den Datenschutz bereit erklärt, den Einbau und Betrieb der genannten Wasserzähler übergangsweise unter folgenden Bedingungen nicht zu beanstanden:
    • Ob elektronische Wasserzähler eingesetzt werden und ob diese mit einem ‚Funkmodul‘ ausgestattet werden, legt die zuständige Gemeinde durch Satzung fest; hierzu hat das Innenministerium eine Mustersatzung formuliert.
    • Für Wasserversorger, die privatrechtlich organisiert sind, und bei denen eine Satzungslösung nicht in Betracht kommt, haben die Gemeinden als Gesellschafter auf andere Weise die Beachtung der oben genannten Vorgaben sicherzustellen.
    • Die behördlichen Datenschutzbeauftragten der Gemeinde bzw. des gemeindlichen Wasserversorgungsunternehmens (Art. 25 Abs. 2 BayDSG) haben vor dem Einsatz elektronischer Wasser-zähler eine datenschutzrechtliche Freigabe nach Art. 26 BayDSG zu erteilen, in der die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten in den Zählern und in den Abrechnungs- bzw. Netzmanagementprogrammen genau, abschließend und für Betroffene zugänglich (vgl. Art. 27 Abs. 3 Satz 1 BayDSG) festgelegt werden; auch hierzu hat das Innenministerium ein Muster formuliert.
    • Die Aufgabenträger der Wasserversorgung berücksichtigen, dass einem Betroffenen über den aus der Wasserabgabesatzung oder der zugehörigen Gebührensatzung heraus Berechtigten und Verpflichteten nach Maßgabe des Art. 15 Abs. 5 BayDSG ein Widerspruchsrecht gegen den Einbau und den Betrieb elektronischer Wasserzähler mit Funkmodul eingeräumt wird. Bei dessen Vollzug sind die berührten Grundrechtspositionen angemessen zu berücksichtigen, so dass an das Vorliegen überwiegender besonderer persönlicher Interessen der Betroffenen am Ausschluss der Datenverarbeitung im Sinne von Art. 15 Abs. 5 Satz 1 BayDSG keine strengen Anforderungen gestellt werden sollen, vertiefte Darlegungen der datenschutzrechtlichen Belastungen nicht notwendig sind und insgesamt Widersprüche unbürokratisch und verwaltungsökonomisch anerkannt werden.
    • Wird ein Widerspruch erhoben, darf nur ein mechanischer Wasserzähler oder ein elektronischer Wasserzähler ohne oder mit deaktiviertem Funkmodul eingebaut werden.
    • Werden elektronische Wasserzähler ausgebaut (etwa nach Ablauf der Eichfristen), haben die Wasserversorger sicherzustellen, dass die in den Zählern gespeicherten Daten datenschutzgerecht in eigener Verantwortung vernichtet werden.

Des Weiteren wurde § 19 Muster für eine gemeindliche Wasserabgabesatzung für die Übergangszeit wie folgt ergänzt:

"(1a) 1Die Gemeinde ist berechtigt, einen defekten oder nach eichrechtlichen Vorschriften zu wechselnden Wasserzähler durch einen elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul zu ersetzen. ²Mithilfe dieser elektronischen Funkwasserzähler dürfen verbrauchsbezogene und trinkwasserhygienisch relevante Daten erhoben, gespeichert und verarbeitet werden. ³Es dürfen insbesondere folgende Daten erhoben, gespeichert und verarbeitet werden:

  • Zählernummer;
  • aktueller Zählerstand;
  • Verbrauchssummen für Tage, Wochen, Monate und Jahre;
  • Durchflusswerte;
  • die Wasser- und Umgebungstemperatur für bestimmte Zeitpunkte;
  • Betriebs- und Ausfallzeiten;
  • Speicherung von Alarmcodes (z.B. Leckage- oder Rückflusswerte).

4Die in einem elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul gespeicherten Daten dürfen durch Empfang des Funksignals turnusmäßig (in der Regel einmal jährlich) ausgelesen werden, soweit dies zur Abrechnung oder Zwischenabrechnung erforderlich ist. 5Sie dürfen in gleicher Weise anlassbezogen ausgelesen werden, soweit dies im Einzelfall zur Abwehr von Gefahren für den ordnungsgemäßen Betrieb der gemeindlichen Wasserversorgungsanlage erforderlich ist. 6Zu anderen Zwecken ist eine Auslesung der gespeicherten Daten, auch durch Empfang des Funksignals, nicht zulässig. 7Ausgelesene Daten dürfen nur zu den Zwecken von Satz 4 und Satz 5 genutzt oder verarbeitet werden. 8Die in einem solchen Zähler gespeicherten Daten sind spätestens nach 500 Tagen zu löschen. 9Nach Satz 5 ausgelesene Daten sind, soweit sie für die dort genannten Zwecke nicht mehr benötigt werden, spätestens aber fünf Jahre nach ihrer Auslesung zu löschen. 10Dem Einbau und Betrieb solcher Zähler kann ein Betroffener über den aus dieser Satzung oder aus der Gebührensatzung heraus Berechtigten und Verpflichteten nach Maßgabe von Art. 15 Abs. 5 Satz 1 Bayerisches Datenschutzgesetz schriftlich widersprechen.

(2) wie geltender Abs. 2.

(3) wie geltender Abs. 3.

(4) Mechanische sowie elektronische Wasserzähler ohne Funkmodul werden von einem Beauftragten der Gemeinde möglichst in gleichen Zeitabständen oder auf Verlangen der Gemeinde vom Grundstückseigentümer selbst abgelesen bzw. ausgelesen. Bei elektronischen Wasserzählern mit Funkmodul, bei denen nicht sämtliche gespeicherte Daten per Funk übermittelt werden, erfolgt eine Auslesung vor Ort nur mit Zustimmung des Grundstückseigentümers. Dieser hat dafür zu sorgen, dass die Wasserzähler leicht zugänglich sind."

7.3.3. Seit 25. Mai 2018 gesetzliche Rechtsgrundlage vorhanden

Mit der Datenschutzreform 2018 trat am 25. Mai 2018 auch eine Vorschrift in Kraft, die eine Rechtsgrundlage für den Einbau und Betrieb elektronischer Wasserzähler mit Funkmodul enthält. Art. 39b Abs. 3 Nr. 2 BayDSG fügte diese Bestimmung in die Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) als neuen als Art. 24 Abs. 4 GO ein:

"(4) 1In Satzungen nach Abs. 1 Nr. 2 kann für Einrichtungen der Wasserversorgung bestimmt werden, dass die Gemeinde berechtigt ist, elektronische Wasserzähler mit oder ohne Funkmodul einzusetzen und zu betreiben. 2In einem elektronischen Wasserzähler dürfen nur Daten gespeichert und verarbeitet werden, die zur Erfüllung der Pflichtaufgabe der Wasserversorgung und zur Gewährleistung der Betriebssicherheit und Hygiene der gesamten Wasserversorgungseinrichtung erforderlich sind. 3Die gespeicherten Daten dürfen nur ausgelesen und verwendet werden

  1. zur periodischen Abrechnung oder Zwischenabrechnung des Wasserverbrauchs und
  2. anlassbezogen, soweit dies im Einzelfall zur Abwehr von Gefahren für den ordnungsgemäßen Betrieb der Wasserversorgungseinrichtung und zur Aufklärung von Störungen im Wasserversorgungsnetz erforderlich ist.

4Jahresverbrauchswerte dürfen ferner zur Berechnung und Festsetzung der Gebühren für die Benutzung einer Abwasserbeseitigungseinrichtung ausgelesen und verwendet werden. 5Soll ein Wasserzähler mit Funkmodul eingesetzt werden, weist die Gemeinde den Gebührenschuldner und den Eigentümer des versorgten Objekts spätestens drei Wochen vorher in einer verständlichen und von anderen Informationen getrennten Form darauf hin, dass sie oder ein berechtigter Nutzer dem Betrieb eines Wasserzählers unter Verwendung der Funkfunktion innerhalb einer Ausschlussfrist von zwei Wochen nach Zugang des Hinweises jeweils unabhängig voneinander schriftlich widersprechen können. 6Übt einer der Berechtigten das Widerspruchsrecht fristgerecht aus, darf ein elektronischer Wasserzähler nicht unter Verwendung der Funkfunktion betrieben werden. 7Die Sätze 5 und 6 finden keine Anwendung, soweit in einem versorgten Objekt mehrere Einheiten einen gemeinsamen Wasserzähler haben."

Für den Fall, dass Gemeinden die Wasserversorgung nicht selbst betreiben, sondern dies durch Unternehmen in Privatrechtsform wahrnehmen lassen, an welchen die Gemeinden Anteile besitzen, führte Art. 39b Abs. 3 Nr. 3 BayDSG in Art. 94 Abs. 4 GO folgende eine neue Regelung ein:

"(4) 1Gehören der Gemeinde Anteile an einem Unternehmen der öffentlichen Versorgung mit Wasser (Wasserversorgungsunternehmen) in dem in § 53 HGrG bezeichneten Umfang oder bedient sie sich zur Durchführung der Wasserversorgung eines Dritten, so hat sie dafür Sorge zu tragen, dass Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 zur entsprechenden Anwendung kommt. 2Ist eine Beteiligung der Gemeinde an einem Wasserversorgungsunternehmen keine Mehrheitsbeteiligung im Sinn des § 53 HGrG, so soll sie darauf hinwirken, dass Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 zur entsprechenden Anwendung kommt."

7.3.4. Datenschutzrechtliche Fortschritte für die Bürgerinnen und Bürger

Der neue Art. 24 Abs. 4 GO ist das Ergebnis eines längeren parlamentarischen Prozesses, den ich zugunsten des Datenschutzes kritisch und intensiv begleitet habe. Besonders hinweisen möchte ich insoweit auf folgende Punkte:

  • Ein besonderer Gewinn aus Datenschutzsicht ist das von mir stets geforderte voraussetzungslose Widerspruchsrecht nach Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO, welches dem Gebührenschuldner, dem Eigentümer und dem berechtigten Nutzer des versorgten Objekts zusteht. Es richtet sich speziell gegen den Einsatz von Funkmodulen und damit nicht gegen den elektronischen Wasserzähler an sich. Die Gemeinde hat den Gebührenschuldner und den Eigentümer spätestens drei Wochen vor dem geplanten Einbau des elektronischen Wasserzählers mit Funkmodul in einer verständlichen und von anderen Informationen getrennten Form auf dieses Widerspruchsrecht hinweisen.

Bedauerlicherweise konnte ich insoweit nicht erreichen, dass die Gemeinde neben dem Gebührenschuldner und dem Eigentümer kraft Gesetzes auch den berechtigten Nutzer über das Widerspruchsrecht nach Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO informieren muss. Insoweit habe ich daher in intensiven Gesprächen mit dem Innenministerium unter Beteiligung des Gemeindetags und des Städtetags gefordert, dass im Zuge einer Überarbeitung des Musters für eine gemeindliche Wasserabgabesatzung die Gemeinde zumindest ermächtigt wird, berechtigte Nutzer dennoch freiwillig auf ihr Widerspruchsrecht hinzuweisen.

Das Widerspruchsrecht aus Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO ist inhaltlich (materiell) nicht an bestimmte Gründe gebunden, wohl aber an formelle Voraussetzungen: So muss der Widerspruch vom Berechtigten schriftlich und innerhalb einer Ausschlussfrist von zwei Wochen nach Zugang des Hinweises erhoben werden. Übt einer der Berechtigten das Widerspruchsrecht fristgerecht aus, darf ein elektronischer Wasserzähler nicht unter Verwendung der Funkfunktion betrieben werden (Art. 24 Abs. 4 Satz 6 GO). Dies bedeutet, dass dann nur ein elektronischer Wasserzähler ohne Funkmodul oder mit deaktiviertem Funkmodul eingebaut und betrieben werden darf. Der Zählerstand des elektronischen Wasserzählers wird in diesem Fall - wie bei einem herkömmlichen mechanischen Wasserzähler - entweder von einer durch die Gemeinde beauftragten Person vor Ort abgelesen oder der vom Gebührenschuldner beziehungsweise dem Eigentümer selbst auf Verlangen der Gemeinde ausgelesen und gemeldet. Das Widerspruchsrecht aus Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO vermittelt jedoch keinen Anspruch darauf, dass ein herkömmlicher mechanischer Wasserzähler (wieder) eingebaut wird.

  • Neben dem Widerspruchsrecht gemäß Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO, der ausschließlich dem Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung Rechnung tragen soll, besteht das datenschutzrechtliche Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO. Anders als das Widerspruchsrecht aus Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO, welches sich (nur) gegen die Verwendung des Funkmoduls von elektronischen Wasserzählern richtet, umfasst das Widerspruchsrecht gemäß Art. 21 Abs. 1 DSGVO ganz allgemein die Verarbeitung personenbezogener Daten. Mit anderen Worten: Dieses Widerspruchsrecht kann - unabhängig vom Einsatz eines Funkmoduls - auch ganz generell gegen die Verarbeitung personenbezogener Daten beispielsweise durch elektronische Wasserzähler geltend gemacht werden.

Jedoch hängt dieses Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO von inhaltlichen (materiellen) Voraussetzungen ab. So muss der Betroffene Gründe, die sich aus seiner besonderen Situation ergeben, vortragen. Zudem ist die Verarbeitung nach einem Widerspruch nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO nur dann untersagt, wenn der Verantwortliche keine zwingenden schutzwürdigen Gründe für die Verarbeitung nachweisen kann, welche die Interessen, Rechte und Freiheiten der betroffenen Person überwiegen, oder wenn die Verarbeitung nicht der Geltendmachung, Ausübung oder Verteidigung von Rechtsansprüchen dient. Insoweit war mir in meinen intensiven Gesprächen unter anderem mit dem Innenministerium wichtig, dass bei der Überarbeitung des Musters für eine gemeindliche Wasserabgabesatzung zumindest ein Hinweis auf diese Parallelität eingefügt wird.

  • Desweiteren hat der Gesetzgeber - wie von mir stets gefordert und im Übrigen grundrechtlich sowie datenschutzrechtlich geboten -, den Kommunen beim Umfang der Datenverarbeitung keine freie Hand gelassen, sondern vielmehr strikte Vorgaben gemacht. So enthalten Art. 24 Abs. 4 Satz 2 bis Satz 4 GO unmittelbar geltende Anforderungen an die Verarbeitung von Daten in einem elektronischen Wasserzähler. Die zentralen datenschutzrechtlichen Grundsätze der Erforderlichkeit (Datenminimierung) und der Zweckbindung bilden dabei die relevanten Maßstäbe. Insoweit habe ich daher in Gesprächen mit dem Innenministerium unter Beteiligung des Gemeindetags und des Städtetags auf eine Klarstellung im neuen Muster für eine gemeindliche Wasserabgabesatzung hingewirkt, dass periodisches autonomes Funken über das Jahr hinweg grundsätzlich weder für die Jahresabrechnung noch für die Sicherstellung der Wasserversorgungssicherheit und der Trinkwasserhygiene erforderlich ist. Auch soll hervorgehoben werden, dass diese Maßgaben zur Datenminimierung bei zukünftigen Ausschreibungen zu berücksichtigen sind.

Aufgrund seiner großen Bedeutung für den Grundrechtsschutz der Bürgerinnen und Bürger werde ich das Thema weiter intensiv begleiten und mich für weitere Verbesserungen einsetzen.

7.4. Syndikusrechtsanwälte: Übermittlung der Zulassungsart an Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung

Syndikusrechtsanwälte sind erst seit dem Jahr 2016 in § 46 Abs. 2 Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) legaldefiniert als Rechtsanwälte, die im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses bei einem selbst nicht anwaltlich tätigen Arbeitgeber beschäftigt sind. In der Praxis findet man sie aber schon seit langem und häufig, vor allem bei Unternehmen, Verbänden oder Stiftungen.

Nachdem das Bundessozialgericht 2014 in mehreren Entscheidungen der bis dato wohl faktisch weitgehend praktizierten Befreiung der Syndikusrechtsanwälte von der Rentenversicherungspflicht auf der Basis der damaligen Rechtslage ein Ende gesetzt hatte, wurde diese Möglichkeit im Jahr 2016 durch eine Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung mittels des Gesetzes zur Neuordnung des Rechts der Syndikusanwälte und zur Änderung der Finanzgerichtsordnung vom 21. Dezember 2015 (BGBl. I S. 2517) ausdrücklich geschaffen. Auf Antrag werden Syndikusrechtsanwälte nunmehr (wieder) von der gesetzlichen Rentenversicherungspflicht befreit. Die (Alters-/Kranken-/Hinterbliebenen-)Versorgung für diesen Personenkreis wird dann über ein berufsständisches Versorgungswerk - in Bayern: die Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung - sichergestellt.

Die Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung ist die berufsständische Pflichtversorgungseinrichtung für die Mitglieder der Rechtsanwalts- und Steuerberaterkammern in Bayern sowie für die Mitglieder der Patentanwaltskammer mit Kanzleisitz in Bayern, Nordrhein-Westfalen oder Hamburg. Die Mitgliedschaft in der Bayerischen Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung ist an die Mitgliedschaft in der jeweiligen Kammer geknüpft, das heißt die Mitgliedschaft im Versorgungswerk beginnt und endet grundsätzlich mit der Mitgliedschaft in der Rechtsanwalts- oder Steuerberaterkammer.

Im Verzeichnis der von den Rechtsanwaltskammern geführten Listen der zugelassenen Rechtsanwälte gemäß § 31 BRAO ist bei Syndikusrechtsanwälten seit 2016 gemäß § 46c Abs. 5 BRAO insoweit zusätzlich die Angabe aufzunehmen, dass die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft als Syndikusrechtsanwalt erfolgt ist. Bei mehreren Tätigkeiten hat für jede der Tätigkeiten eine gesonderte Eintragung zu erfolgen. Die Kenntnis darüber, ob eine Zulassung als Syndikusrechtsanwalt erfolgt ist, sowie gegebenenfalls deren genaue Daten (Beginn und Ende) kann nicht nur Auswirkungen auf Beginn und Ende der Mitgliedschaft im Versorgungswerk generell haben, sondern auch auf die konkrete Beitragsfestsetzung. Für die Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung ist die Kenntnis dieser bei den Rechtsanwaltskammern erhobenen und gespeicherten Daten von Syndikusrechtsanwälten damit für die eigene Aufgabenerfüllung erforderlich. Das Versorgungswerk ist daher konsequenterweise an der Übermittlung dieser Daten durch die Rechtsanwaltskammern interessiert.

Jedoch regelte der Art. 39 Abs. 1 Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (VersoG) in der bis zum 30. Juni 2018 geltenden Fassung nur die Übermittlung folgender Daten durch die Rechtsanwaltskammern in Bayern an die Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung, sofern dies für die Mitgliedschaft beim Versorgungswerk von Bedeutung sein konnte: Name, Geburtsdatum, Anschrift sowie Beginn und Ende der Kammermitgliedschaft. Nicht ausdrücklich umfasst war damit gerade die zusätzliche Information "Zulassungsart".

Da die Bundesrechtsanwaltsordnung die Mitgliedschaft in einer Rechtsanwaltskammer nicht an die konkrete Zulassungsart, sondern nur an die Zulassung als solche knüpft, kann aus der Kammermitgliedschaft als solcher auch nicht auf sonstige Weise rückgeschlossen werden, ob es sich um einen "normalen" Rechtsanwalt oder einen Syndikusrechtsanwalt handelt.

Insoweit habe ich dem mit der Bitte um Beratung an mich herangetretenen Versorgungswerk folgende Hinweise gegeben:

Bei der Beurteilung der Norm daraufhin, ob diese auch die Übermittlung der Zulassungsart durch die Rechtsanwaltskammern abdeckt, ist besonderes Augenmerk auf den mit "sofern" eingeleiteten Nebensatz zu legen. Aus diesem ergibt sich die generelle Aussage des Gesetzgebers, dass dem berufsständischen Versorgungsträger die zur ordnungsgemäßen Beurteilung einer Beitragspflicht erforderlichen Statusangaben übermittelt werden sollen. Das gesetzgeberische Ziel, durch die Zulassungsentscheidung Klarheit hinsichtlich der Zuordnung zu einem der in Betracht kommenden Sicherungssysteme zu schaffen, kann insoweit letztlich nur dann erreicht werden, wenn auch dem berufsständischen Versorgungsträger bekannt ist, bei welchen Personen es sich um Syndikusrechtsanwälte handelt. Vor diesem Hintergrund habe ich daher keine grundsätzlichen datenschutzrechtlichen Bedenken dagegen erhoben, dass sich eine Datenübermittlung durch die Kammern zu Beginn und Ende der Kammermitgliedschaft auch auf die jeweilige Art der Zulassung erstreckte.

Ich habe mich aber dennoch für eine Anpassung von Art. 39 Abs. 1 VersoG an die seit 2016 geänderten bundesrechtlichen Rahmenbedingungen ausgesprochen, da schon aus Gründen der Rechtsklarheit die Art der Zulassung als weiteres Datum ausdrücklich Aufnahme in die Vorschrift finden sollte. Eine entsprechende Gesetzesänderung hat der bayerische Gesetzgeber im Rahmen des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das öffentliche Versorgungswesen und weiterer Rechtsvorschriften vom 12. Juni 2018 (GVBl. S. 391) bereits vorgenommen und diese hierbei auch auf die parallele Fragestellung bei Syndikuspatentanwälten erstreckt.

Art. 39 VersoG

Datenübermittlung

(1) Die Rechtsanwalts- und die Steuerberaterkammern in Bayern übermitteln der Bayerischen Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung jeweils den Namen, das Geburtsdatum, die Anschrift, die Art der Zulassung oder Bestellung sowie den Beginn und das Ende der Kammermitgliedschaft ihrer Mitglieder, sofern dies für deren Mitgliedschaft bei der Bayerischen Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung von Bedeutung sein kann.

(2) Die Patentanwaltskammer übermittelt der Bayerischen Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung jeweils den Namen, das Geburtsdatum, die Anschrift und die Art der Zulassung der Kammermitglieder mit Kanzleisitz in Bayern sowie den jeweiligen Zeitpunkt der Einrichtung und der Aufgabe des Kanzleisitzes in Bayern.

7.5. Landpachtverkehrsgesetz: kein Beteiligungsrecht des BayerischenBauernverbandes bei der Beanstandung von Landpachtverträgen

Mit den Beteiligungsrechten des Bayerischen Bauernverbandes als land- und forstwirtschaftliche Berufsvertretung habe ich mich in datenschutzrechtlicher Hinsicht bereits in der Vergangenheit intensiv befasst. So war Gegenstand meines 16. Tätigkeitsberichts 1994 unter Nr. 8.6 dessen Anhörung bei Verfahren nach dem Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur und zur Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe (Grundstücksverkehrsgesetz - GrdstVG). Im aktuellen Berichtszeitraum war ich nun aufgrund einer Eingabe mit der Frage befasst, ob und in welchem Umfang behördlicherseits eine Einbindung des Bayerischen Bauernverbandes beim Vollzug des Gesetzes über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen (Landpachtverkehrsgesetz - LPachtVG) zulässig ist.

Gemäß §§ 2, 3 LPachtVG hat ein Verpächter den Abschluss eines Landpachtvertrages sowie bestimmte wesentliche Änderungen eines solchen Vertrages grundsätzlich der in Bayern für den Vollzug des LPachtVG gemäß Art. 1 Gesetz zur Sicherung der bäuerlichen Agrarstruktur sachlich und nach § 6 LPachtVG örtlich zuständigen Kreisverwaltungsbehörde anzuzeigen. Diese kann gemäß § 4 Abs. 1 LPachtVG einen anzuzeigenden Landpachtvertrag oder eine anzuzeigende Vertragsänderung im Wesentlichen beanstanden, wenn die Verpachtung eine ungesunde Verteilung der Bodennutzung bedeutet, oder eine unwirtschaftliche Nutzungsaufteilung darstellt beziehungsweise die Pacht unangemessen ist.

§ 4 LPachtVG
Beanstandung

(1) Die zuständige Behörde kann einen anzuzeigenden Landpachtvertrag oder eine anzuzeigende Vertragsänderung beanstanden, wenn

  1. die Verpachtung eine ungesunde Verteilung der Bodennutzung, insbesondere eine ungesunde Anhäufung von land- und forstwirtschaftlichen Nutzflächen, bedeutet,
  2. durch die Verpachtung ein Grundstück oder eine Mehrheit von Grundstücken, die räumlich oder wirtschaftlich zusammenhängen, unwirtschaftlich in der Nutzung aufgeteilt wird oder
  3. die Pacht nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem Ertrag steht, der bei ordnungsmäßiger Bewirtschaftung nachhaltig zu erzielen ist.

(2) [...]

Meine Überprüfung ergab insoweit, dass beim Abschluss von Landpachtverträgen häufig ein vom Bayerischen Bauernverband herausgegebenes Musterformular verwendet wurde, welches die Verbandsbeteiligung im Rahmen des Anzeigeverfahrens gegenüber der Kreisverwaltungsbehörde vorsah. Dies führte in der Praxis dazu, dass Anzeigen nach §§ 2, 3 LPachtVG gegenüber den Kreisverwaltungsbehörden regelmäßig in Gestalt eines bereits mit einem Begutachtungsvermerk des Bayerischen Bauernverbandes versehenen Formulars erfolgten. Zusätzlich verfuhren Kreisverwaltungsbehörden im Falle einer im Zeitpunkt der ihnen gegenüber erfolgten Anzeige noch fehlenden Verbandsbeteiligung teilweise seit vielen Jahren dergestalt, dass sie im Rahmen des Beanstandungsverfahrens nach § 7 LPachtVG den Landpachtvertrag zunächst dem Bayerischen Bauernverband zur fachlichen Prüfung hinsichtlich der Voraussetzungen des § 4 LPachtVG zuleiteten.

Während jedoch für die Genehmigung der rechtsgeschäftlichen Veräußerung eines (potentiell) land- und forstwirtschaftlichen Grundstücks gemäß §§ 1, 2 GrdstVG in § 19 GrdstVG geregelt ist, dass die Genehmigungsbehörde vor der Entscheidung über einen Genehmigungsantrag die land- und forstwirtschaftliche Berufsvertretung zu hören hat, ist eine solche Beteiligung im Rahmen des Landpachtverkehrsgesetzes gerade nicht vorgesehen. Eine Rechtsgrundlage für die Übermittlung personenbezogener Daten durch die Kreisverwaltungsbehörde an den Bayerischen Bauernverband im Vollzug des Landpachtverkehrsgesetzes besteht insoweit gerade nicht.

Wegen der übergeordneten Bedeutung des Sachverhalts habe ich mich insoweit an das fachlich zuständige Bayerische Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten gewandt. Dieses teilte meine Einschätzung, dass eine formelle Beteiligung des Bayerischen Bauernverbandes beim Vollzug des Landpachtverkehrsgesetzes vom Gesetzgeber nicht vorgesehen ist. Das Landwirtschaftsministerium hat gegenüber den nachgeordneten Behörden die Rechtslage klargestellt, um gegebenenfalls dort bestehende Missverständnisse zu beseitigen. Zukünftig sollen die Kreisverwaltungsbehörden erforderliche Informationen zur fachlichen Beurteilung der Beanstandungsgründe des § 4 LPachtVG vornehmlich bei den Ämtern für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten einholen. Der Bayerische Bauernverband hat sich auf Veranlassung des Landwirtschaftsministeriums mit der Anpassung seiner Muster-Landpachtverträge einverstanden erklärt. Es soll der entstandene Eindruck beseitigt werden, der Bayerische Bauernverband sei eine vorgeschriebene "Hürde" auf dem Weg zur wirksamen Anzeige des Landpachtvertrages.

Ergänzend weise ich auf Folgendes hin: Sofern die Vertragsparteien ihre abgeschlossenen beziehungsweise geänderten Landpachtverträge im Rahmen der zur Verfügung stehenden Monatsfrist des § 2 Abs. 2 LPachtVG vor deren Anzeige bei der Kreisverwaltungsbehörde einer anderen Stelle, wie zum Beispiel dem Bayerischen Bauernverband vorlegen möchten, ist ihnen dies natürlich unbenommen. Diese Vorlage kann jedoch von der Behörde weder eingefordert noch selbst bewirkt werden. Sofern im Rahmen des Beanstandungsverfahrens nach § 7 LPachtVG behördlicherseits Auskünfte beim Bayerischen Bauernverband eingeholt werden sollen, dürfen keine personenbezogenen Daten an diesen übermittelt werden.

7.6. Durchsetzung eines Hausverbots mittels Foto des Betroffenen

Behörden müssen auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern und Besucherinnen zurechtkommen und diese ihr Anliegen grundsätzlich ungehindert vortragen lassen. Der Ausspruch eines Hausverbots kann aber auch für eine noch so bürgerfreundliche Verwaltung zum Thema werden, wenn Personen den Dienstablauf nachhaltig stören, beispielsweise Bedienstete beleidigen oder bedrohen und eine Wiederholung derartiger Vorfälle zu besorgen ist. Ein solches behördliches Hausverbot findet - auch im Fall des Fehlens ausdrücklicher (gesetzlicher) Regelung - seine rechtliche Grundlage im Hausrecht, welches notwendiger Annex der Sachkompetenz eines Hoheitsträgers bei der Erfüllung ihm übertragenen Verwaltungsaufgaben ist. Dieses Hausrecht gibt dem Hoheitsträger insbesondere das Recht, zur Wahrung der Zweckbestimmung der im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude und Räumlichkeiten sowie zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebs den Aufenthalt von Personen in den Dienstgebäuden zu regeln.

Mit der Frage, welche datenschutzrechtlichen Anforderungen bei der effektiven Durchsetzung derartiger behördlicher Hausverbote zu beachten sind, wurde ich auch im Berichtszeitraum konfrontiert. So wollte beispielsweise eine Gemeinde wissen, ob die Übermittlung eines bei der Kreisverwaltungsbehörde im dortigen Aufgabenbereich erstellten Lichtbildes an die Gemeinde, welche ein Hausverbot gegen dieselbe Person ausgesprochen hatte, datenschutzrechtlich zulässig ist. Hieran anschließend ging es der Gemeinde darum, ob auch das Aushängen dieses Fotos in den Verwaltungsgebäuden der Gemeinde zulässig ist. Hierzu habe ich folgende Hinweise gegeben:

Bei einer hinreichend scharfen Lichtbildaufnahme der vom ausgesprochenen Hausverbot betroffenen Person, welche deren Identifizierung ermöglicht, handelt es sich unproblematisch um ein personenbezogenes Datum im Sinne des Art. 4 Nr. 1 DSGVO.

Sowohl die Übermittlung des Fotos von der Kreisverwaltungsbehörde an die Gemeinde als auch das anschließende Aushängen dieses Fotos in den Verwaltungsgebäuden der Gemeinde stellen jeweils eigenständige Verarbeitungen personenbezogener Daten gemäß Art. 4 Nr. 2 DSGVO dar. Für beide Datenverarbeitungen sind daher Rechtsgrundlagen nach Art. 6 Abs. 1 DSGVO erforderlich. Das können auch Verarbeitungsbefugnisse des nationalen Rechts sein (vgl. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e, und Abs. 3 UAbs. 1 Buchst. b DSGVO).

Wenn sich spezialgesetzlich geregelte Datenverarbeitungsbefugnisse zu Fragen der Sicherstellung des Hausrechts nicht verhalten, was regelmäßig der Fall ist, und diesen Vorschriften keine abschließende Sperrwirkung hinsichtlich der Nutzung von Lichtbildern auch für diesen Zweck entnommen werden kann, kommen als subsidiäre mitgliedstaatliche Verarbeitungsbefugnisse auch Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG in Betracht.

Art. 4 BayDSG
Rechtmäßigkeit der Verarbeitung

(1) Die Verarbeitung personenbezogener Daten durch eine öffentliche Stelle ist unbeschadet sonstiger Bestimmungen zulässig, wenn sie zur Erfüllung einer ihr obliegenden Aufgabe erforderlich ist.

(2) [...]

Art. 5 BayDSG

Übermittlung

(1) 1Eine Übermittlung personenbezogener Daten ist zulässig, wenn

  1. sie zur Erfüllung einer der übermittelnden oder der empfangenden öffentlichen Stelle obliegenden Aufgabe erforderlich ist oder
  2. [...]

Maßgeblich für die Rechtmäßigkeit einer Übermittlung des bei der Kreisverwaltungsbehörde im dortigen Aufgabenbereich entstandenen Fotos an die Gemeinde war danach, ob dies gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG "zur Erfüllung einer der [...] empfangenden öffentlichen Stelle obliegenden Aufgabe erforderlich ist".

Dies ließ sich mit folgender Erwägung bejahen: Die Übermittlung des Fotos bezweckt, der Gemeinde die effektive Durchsetzung des von ihr in Ausübung des Hausrechts gegen die betroffene Person verhängten Hausverbots zu ermöglichen. Ohne Kenntnis des Aussehens der betroffenen Person können die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht das Betreten der gemeindlichen Verwaltungsgebäude durch diese verhindern.

Dem steht auch nicht entgegen, dass Art. 24 Abs. 1 BayDSG für den Fall einer Videoüberwachung zwischen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und der Ausübung des Hausrechts differenziert. Der theoretisch hieraus ableitbare Schluss, die Ausübung des Hausrechts durch die Gemeinde sei keine dieser obliegende Aufgabe im Sinne der Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG, trägt nicht. Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass schon der Wortlaut der Bestimmungen nicht identisch ist. So sprechen Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG von einer "obliegenden Aufgabe", während Art. 24 Abs. 1 BayDSG den Begriff der "öffentlichen Aufgabe" verwendet. Vor allem aber wird im Rahmen der Auslegung des Art. 24 Abs. 1 BayDSG mit überzeugender Argumentation vertreten, dass innerhalb von Gebäuden und Grundstücken beide Alternativen nebeneinander treten, da öffentliche Aufgabe nämlich gerade auch die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Stelle, insbesondere der Möglichkeit eines ungestörten Besucherverkehrs oder einer ungestörten Nutzung sei (siehe auch Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Datenschutz in Bayern, Stand Juni 2018, Art. 24 BayDSG Rn. 19 f.).

Vor diesem Hintergrund ist auch das Aushängen des Fotos in den betroffenen Einrichtungen der Gemeinde grundsätzlich nach Art. 4 Abs. 1 BayDSG gerechtfertigt. Allerdings ist bei der Prüfung der Erforderlichkeit des konkreten Datenumgangs darauf zu achten, dass das Foto durch den Aushang nur den Bediensteten der Einrichtung selbst zur Kenntnis gebracht wird. Konkret bedeutet dies, dass das Foto nur in den Diensträumen selbst (vorzugsweise - soweit vorhanden- im Pförtnerbüro, im Übrigen in den Mitarbeiterbüros) und auch dort nur so anzubringen ist, dass Besucherinnen und Besucher keine Sicht auf das Foto haben. Nicht erforderlich wäre dagegen der Aushang in Publikumsbereichen wie zum Beispiel einem Warteraum. Insoweit läge dann nämlich eine zusätzliche und eigenständiger datenschutzrechtlicher Rechtfertigung bedürfende Übermittlung eines personenbezogenen Datums an eine unbestimmte Zahl nicht öffentlicher Stellen (die Besucher und Besucherinnen) vor. Deren Rechtfertigung wird aber wegen der Gefahr einer "Prangerwirkung" regelmäßig ausscheiden.

7.7. Personenbezogene Angaben auf Parkausweisen

7.7.1. Parkerleichterungen für kurzzeitig schwerbehinderte Menschen mit vorübergehender Gehbehinderung

Mit der Problematik personenbezogener Angaben auf regulären Parkausweisen für Schwerbehinderte habe ich mich in der Vergangenheit bereits mehrfach befasst, zuletzt in meinem 25. Tätigkeitsbericht 2012 unter Nr. 12.6. Meine diesbezüglichen Hinweise - eine Namensangabe auf dem bayerischen Parkausweis für Schwerbehinderte auf der Ausweisvorderseite ist nicht erforderlich; soweit Namenseintrag zu Kontrollzwecken unverzichtbar sein sollte, kann der Name auf der Ausweisrückseite eingetragen oder das Abdecken des Namensfeldes auf der Vorderseite des Ausweismusters "nur Bayern" zugelassen werden, wenn das kombinierte doppelseitige Ausweismuster Verwendung findet und damit ein Eintrag des Namens auf der Rückseite des Ausweises nicht mehr möglich ist - wurden vom damaligen Bayerischen Staatsministerium des Innern bei der Neufassung der Anwendungshinweise zum Vollzug der Straßenverkehrs-Ordnung bereits berücksichtigt.

Im Berichtszeitraum wurde nun die Frage an mich herangetragen, was bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zur Gewährung von Parkerleichterungen für kurzzeitig schwerbehinderte Menschen mit vorübergehender Gehbehinderung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) gilt. Konkret: Ist auf der beim Parken sichtbar auszulegenden Vorderseite der Ausnahmegenehmigung der jeweilige Name des Genehmigungsinhabers zwingend einzutragen?

Aussehen und Inhalt des Parkausweises zur Gewährung von Parkerleichterungen bei vorübergehender Gehbehinderung sind in den Anwendungshinweisen zum Vollzug des § 46 Abs. 1 StVO - anders als hinsichtlich regulärer Parkausweise - bislang nicht verbindlich geregelt. Ich vertrete hierzu - entsprechend den Vorgaben für reguläre Parkausweise - folgende Auffassung: Falls ein Genehmigungsinhaber mit der Nennung seines Namens auf der Vorderseite der Ausnahmegenehmigung nicht einverstanden ist, sollte die Genehmigungsbehörde auf seinen Wunsch hin das Namensfeld freilassen und den Namen auf der Rückseite oder einer der Folgeseiten eintragen. Alternativ ist aber auch möglich, bei der formlos ausfertigbaren Ausnahmegenehmigung die Abdeckung des Namensfeldes auf der Vorderseite durch den Genehmigungsinhaber während der sichtbaren Auslegung beim Parken zuzulassen.

Insoweit konnte ich erreichen, dass das Innenministerium meine Anregungen im Rahmen der Fortschreibung der Anwendungshinweise zum Vollzug der Straßenverkehrs-Ordnung bei nächster Gelegenheit berücksichtigen wird. Es ist derzeit vorgesehen, hinsichtlich der inhaltlichen und grafischen Ausgestaltung der Gewährung von Parkerleichterungen für kurzzeitig schwerbehinderte Menschen mit vorübergehender Gehbehinderung darauf hinzuweisen, dass keine Bedenken dagegen bestehen, wenn das Namensfeld auf der sichtbar auszulegenden Seite der Ausnahmegenehmigung nicht erscheint oder das Namensfeld auf der sichtbar auszulegenden Seite vom Genehmigungsinhaber so abgedeckt wird, dass die Abdeckung zu Kontrollzwecken jederzeit wieder leicht entfernt werden kann.

7.7.2. Parkerleichterungen für Handwerksbetriebe

Gemäß § 46 Abs. 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen, etwa von Parkverboten, vom Verbot des Parkens auf Gehwegen, von der Betätigung von Parkscheinautomaten und vom Verbot der Benutzung von Fußgängerbereichen. Sachlich hiervon umfasst sind auch Parkerleichterungen für Handwerksbetriebe. Fachliche Voraussetzung für die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung ist insbesondere, dass ein Handwerker zur Erfüllung seiner Aufgaben zwingend auf die Benutzung eines Kraftfahrzeuges am Einsatzort angewiesen ist.

Das Innenministerium hat das Verfahren hinsichtlich dieser Ausnahmegenehmigungen durch Anwendungshinweise zum Vollzug der Straßenverkehrs-Ordnung geregelt. Diese sehen insoweit vor, dass neben dem Parkausweis, welcher den Namen des Handwerksbetriebs, die Genehmigungsbehörde, die Geltungsdauer und das amtliche Kennzeichen des Fahrzeugs enthält, zusätzlich ein schriftlicher Hinweis darauf, wo und seit wann gearbeitet wird (sogenannter Arbeitsstättennachweis) stets gut lesbar hinter der Windschutzscheibe auszulegen ist.

Zu dieser Thematik haben mich seit Geltungsbeginn der Datenschutz-Grundverordnung mehrere Anfragen von Handwerkerinnen und Handwerkern erreicht. Diese können als Einzelunternehmer für ihre personenbezogenen Daten (zum Beispiel Name und Anschrift auf dem Parkausweis oder auf dem Arbeitsstättennachweis) das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sowie das unionsrechtliche Datenschutzgrundrecht geltend machen (vgl. auch Erwägungsgrund 14 DSGVO). Die datenschutzrechtliche Prüfung ergab insofern Folgendes:

Werden Parkausweis und Arbeitsstättennachweis mit personenbezogenen Daten hinter der Windschutzscheibe des Handwerkerfahrzeuges ausgelegt, handelt es sich nach meiner seit jeher vertretenen Rechtsauffassung um deren Bereitstellung zur Erhebung der darin enthaltenen personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen, wobei die Möglichkeit der Kenntnisnahme durch die Allgemeinheit eine bloße Nebenfolge ist. Diese Form der Datenverarbeitung habe ich daher stets anhand der Bestimmungen über die Datenerhebung durch öffentliche Stellen gemessen.

Eine Erhebung durch die zuständige Straßenverkehrsbehörde ist nach Art. 4 Abs. 1 BayDSG zulässig, wenn die Kenntnis der Daten zur Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben erforderlich ist.

Personenbezogene Daten einer Handwerkerin oder eines Handwerkers erhebt die zuständige Straßenverkehrsbehörde in solchen Fällen, um bei Kontrollen feststellen zu können, ob tatsächlich eine Ausnahmegenehmigung erteilt wurde. Zudem sind die Angaben auf dem Parkausweis - Firmenname und Anschrift - ohnehin oftmals bereits auf dem Firmenfahrzeug selbst sichtbar angebracht. Ein schutzwürdiges Interesse der Handwerkerin oder des Handwerkers am Ausschluss der Erhebungsmöglichkeit dieser Daten ist daher nicht erkennbar.

Für die Erhebung personenbezogener Daten von Kundinnen oder Kunden - Stichwort: Arbeitsstättennachweis - müssen aber zusätzlich die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BayDSG vorliegen, da die Kundendaten insoweit bei einem Dritten, dem Handwerksbetrieb erhoben werden.

Nach Ansicht des hierzu von mir um Stellungnahme gebetenen Innenministeriums ist die Erhebung des Ortes, an dem gerade gearbeitet wird, beim Handwerksbetrieb gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BayDSG erforderlich; eine Erhebung bei den Kundinnen oder Kunden selbst wäre gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 BayDSG unverhältnismäßig, wenn die Straßenverkehrsbehörde kontrollieren will, ob berechtigterweise von einer Parkerleichterung Gebrauch gemacht wird. Auch würden keine Anhaltspunkte gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BayDSG für die Betroffenheit schutzwürdiger Kundeninteressen bestehen. Zum einen sei es für interessierte Außenstehende ohnehin regelmäßig leicht möglich herauszufinden, wo gearbeitet wird. Zum anderen handele es sich bei der Tatsache, dass jemand einen Handwerksbetrieb beschäftigt, nicht um besonders schutzwürdige (besondere Kategorien) personenbezogener Daten gemäß Art. 9 Abs. 1 DSGVO.

Ich bin dieser Auffassung nicht grundsätzlich entgegengetreten. Maßgeblich sind jeweils die konkreten Umstände des Einzelfalles. Von daher habe ich beim Innenministerium angeregt, auf den Hinweis im Arbeitsstättenhinweis wo und seit wann gearbeitet wird, zumindest dann zu verzichten, falls Handwerksbetriebe glaubhaft darlegen können, dass ihre Kundinnen oder Kunden dies berechtigterweise überwiegend wünschen. Zu denken ist hier vor allem an pflegebedürftige Kundinnen oder Kunden von Handwerksbetrieben mit dem Schwerpunkt barrierefreie Umgestaltung des Wohnraums oder von Sicherheitsfirmen mit dem Schwerpunkt Objektsicherung. Diese Kundinnen und Kunden können durchaus ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BayDSG geltend machen, da etwa ein Hinweis auf die Wohnung einer pflegebedürftigen oder einer gefährdeten Person in dem geparkten Handwerkerfahrzeug auch von Außenstehenden gelesen werden kann, welche Informationen dieser Art zum Nachteil einer betroffenen Person verwenden wollen. Den berechtigten Kontrollinteressen der Straßenverkehrsbehörden könnte in solchen Fällen auch durch die Angabe der telefonischen Erreichbarkeit der Handwerkerin oder des Handwerkers im Arbeitsstättennachweis - anstelle von Angaben zu Kundinnen oder Kunden - Rechnung getragen werden.

Insoweit konnte ich erreichen, dass das Innenministerium meine vorgenannte Anregung im Rahmen der Fortschreibung der Anwendungshinweise zum Vollzug der Straßenverkehrs-Ordnung bei nächster Gelegenheit berücksichtigen wird.

7.8. Datenschutz im Vorfeld von Wahlen

Im Berichtszeitraum war ich aufgrund der Landtags- und Bezirkswahl 2018 verstärkt mit Anfragen zum Datenschutz im Vorfeld von Wahlen befasst. Exemplarisch darstellen möchte ich folgende zwei an mich herangetragene Fragestellungen:

7.8.1. Meldedatenübermittlungen für Wahlwerbung

Sowohl Bürgerinnen und Bürger als auch Meldebehörden wollten häufig wissen, ob es unter dem Datenschutzregime der Datenschutz-Grundverordnung weiterhin zulässig ist, Meldedaten für Wahlwerbung insbesondere an politische Parteien zu übermitteln. Hierzu habe ich unter Ergänzung der zuletzt in meinem 26. Tätigkeitsbericht 2014 unter Nr. 6.15 gemachten Anmerkungen folgende Hinweise gegeben:

Meldedaten stellen personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Nr. 1 DSGVO dar. Werden diese von der Meldebehörde an einen externen Dritten, wie etwa eine politische Partei übermittelt, liegt eine Datenverarbeitung gemäß Art. 4 Nr. 2 DSGVO vor. Jede Datenverarbeitung bedarf gemäß Art. 6 Abs. 1 DSGVO einer Rechtsgrundlage, da es sich andernfalls um einen rechtswidrigen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der hiervon betroffenen Personen handelt. Für den Bereich der hier thematisch einschlägigen Erfüllung einer Aufgabe im öffentlichen Interesse gemäß Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e DSGVO eröffnet die Norm in deren Absätzen 2 und 3 auch den Mitgliedstaaten Regelungsspielräume.

Artikel 6 DSGVO

Rechtmäßigkeit der Verarbeitung

(1) Die Verarbeitung ist nur rechtmäßig, wenn mindestens eine der nachstehenden Bedingungen erfüllt ist:

[...]

  1. die Verarbeitung ist für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde;

[...]

(2) Die Mitgliedstaaten können spezifischere Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung in Bezug auf die Verarbeitung zur Erfüllung von Absatz 1 Buchstaben c und e beibehalten oder einführen, indem sie spezifische Anforderungen für die Verarbeitung sowie sonstige Maßnahmen präziser bestimmen, um eine rechtmäßig und nach Treu und Glauben erfolgende Verarbeitung zu gewährleisten, einschließlich für andere besondere Verarbeitungssituationen gemäß Kapitel IX.

(3) Die Rechtsgrundlage für die Verarbeitungen gemäß Absatz 1 Buchstaben c und e wird festgelegt durch

  1. Unionsrecht oder
  2. das Recht der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt.

[...]

Von diesen Regelungsspielräumen hat der nach dem Grundgesetz für das Melderecht zuständige Bundesgesetzgeber mit dem Bundesmeldegesetz (BMG) Gebrauch gemacht und speziell für Meldedatenübermittlungen im Zusammenhang mit Wahlen eine Regelung in § 50 Abs. 1 BMG getroffen. Nach dieser Norm darf die Meldebehörde Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit Wahlen in den sechs Monaten vor der Wahl Auskunft aus dem Melderegister erteilen. Mitgeteilt werden nur Familienname, Vornamen, Doktorgrad und die derzeitigen Anschriften sowie, sofern die Person verstorben ist, diese Tatsache.

§ 50 BMG
Melderegisterauskünfte in besonderen Fällen

(1) 1Die Meldebehörde darf Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher und kommunaler Ebene in den sechs der Wahl oder Abstimmung vorangehenden Monaten Auskunft aus dem Melderegister über die in § 44 Absatz 1 Satz 1 bezeichneten Daten von Gruppen von Wahlberechtigten erteilen, soweit für deren Zusammensetzung das Lebensalter bestimmend ist. 2Die Geburtsdaten der Wahlberechtigten dürfen dabei nicht mitgeteilt werden. 3Die Person oder Stelle, der die Daten übermittelt werden, darf diese nur für die Werbung bei einer Wahl oder Abstimmung verwenden und hat sie spätestens einen Monat nach der Wahl oder Abstimmung zu löschen oder zu vernichten.

[...]

(5) Die betroffene Person hat das Recht, der Übermittlung ihrer Daten nach den Absätzen 1 bis 3 zu widersprechen; hierauf ist bei der Anmeldung nach § 17 Absatz 1 sowie einmal jährlich durch ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen.

§ 44 BMG

Einfache Melderegisterauskunft

(1) 1Wenn eine Person zu einer anderen Person oder wenn eine andere als die in § 34 Absatz 1 Satz 1 oder § 35 bezeichnete Stelle Auskunft verlangt, darf die Meldebehörde nur Auskunft über folgende Daten einzelner bestimmter Personen erteilen (einfache Melderegisterauskunft):

  1. Familienname,
  2. Vornamen unter Kennzeichnung des gebräuchlichen Vornamens,
  3. Doktorgrad und
  4. derzeitige Anschriften sowie,
  5. sofern die Person verstorben ist, diese Tatsache.

[...]

Durch § 50 Abs. 1 BMG möchte der Gesetzgeber Parteien, Wählergruppen und Trägern von Wahlvorschlägen eine altersspezifische Wahlwerbung ermöglichen und damit die Durchführung von Wahlen unterstützen. Die Auskunftsberechtigten sollen Mitglieder der von ihnen ausgewählten Gruppen von Wahlberechtigten individuell ansprechen können. Der Empfänger der Daten darf die erhaltenen Daten gemäß § 50 Abs. 1 Satz 3 BMG nur für die Wahlwerbung verwenden und hat sie spätestens einen Monat nach der Wahl zu löschen. Die Sicherstellung der Einhaltung dieser Löschpflicht obliegt dem Datenempfänger.

Da es allerdings auch Bürgerinnen und Bürger gibt, die eine Weitergabe ihrer Meldedaten an nichtstaatliche Stellen ablehnen und von Wahlwerbung verschont bleiben wollen, hat der Gesetzgeber in § 50 Abs. 5 BMG eine Widerspruchsmöglichkeit vorgesehen. Auf diese Möglichkeit ist seit Inkrafttreten des Bundesmeldegesetzes zum 1. November 2015 sowohl bei jeder Anmeldung von Bürgerinnen und Bürgern sowie einmal jährlich durch ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen. Der Widerspruch nach Art. 50 Abs. 5 BMG kann schriftlich oder mündlich bei der Meldebehörde eingelegt werden. Er ist nicht von bestimmten Voraussetzungen abhängig und muss nicht begründet werden. § 50 Abs. 5 BMG wird voraussichtlich durch Art. 16 Zweites Gesetz zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 geändert. Danach soll § 50 Abs. 5 BMG durch einen Satz 2 ergänzt werden, in dem auf einen neuen § 36 Abs. 2 Satz 2 BMG verwiesen wird. Diese Vorschrift soll bei einem Widerspruch der betroffenen Person gegenüber der Meldebehörde ein Recht auf unentgeltliche Eintragung einer Übermittlungssperre einräumen und war bisher in § 9 Satz 1 Nr. 5 BMG enthalten.

7.8.2. Bescheinigung der Unterstützung von Wahlkreisvorschlägen

Aufgrund einer an mich gerichteten Eingabe weise ich ergänzend zu meinen Ausführungen im 24. Tätigkeitsbericht 2010 unter Nr. 6.12 nochmals auf die bei der Bescheinigung der Unterstützung von Wahlkreisvorschlägen zu beachtenden Datenschutzanforderungen hin. So müssen nach Art. 27 Abs. 1 Nr. 4 Satz 2 Gesetz über Landtagswahl, Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung Wahlkreisvorschläge mit einer bestimmten Zahl von Unterstützungsunterschriften versehen sein:

Art. 27
Inhalt und Form der Wahlkreisvorschläge

(1) Die Wahlkreisvorschläge müssen folgende Voraussetzungen erfüllen:

[...]

  1. [...] 2Sie müssen außerdem von 1 v. T. der Stimmberechtigten des Wahlkreises bei der letzten Abstimmung nach diesem Gesetz, jedoch höchstens von 2 000 Stimmberechtigten persönlich unterzeichnet sein, sofern nicht die Partei oder Wählergruppe bei der letzten Landtagswahl im gesamten Wahlgebiet mindestens 1,25 v. H. der abgegebenen gültigen Stimmen erhalten hat; das Stimmrecht muss im Zeitpunkt der Unterzeichnung gegeben sein und ist bei Einreichung des Wahlkreisvorschlags nachzuweisen.

[...]

Ergänzend ordnet § 31 Abs. 3 Nr. 3 Wahlordnung für Landtagswahlen, Volksbegehren und Volksentscheide (Landeswahlordnung - LWO) an, für jeden Unterzeichner auf einem amtlichen Formblatt oder gesondert eine Bescheinigung der Gemeinde, bei welcher der Unterzeichner im Wählerverzeichnis eingetragen ist, beizufügen mit der Bestätigung, dass er im betreffenden Wahlkreis stimmberechtigt ist. Dabei ist jedoch zu beachten, dass gemäß § 31 Abs. 3 Nr. 4 LWO jeder stimmberechtigte Bürger nur einen Wahlkreisvorschlag unterstützen darf. In der Konsequenz bestimmt § 31 Abs. 5 Satz 2 LWO, dass die Gemeinde für jede stimmberechtigte Person die Bescheinigung des Stimmrechts nur einmal zu einem Wahlkreisvorschlag erteilen, hierbei aber nicht festhalten darf, für welchen Wahlkreisvorschlag die erteilte Bescheinigung bestimmt ist.

§ 31 LWO
Inhalt und Form der Wahlkreisvorschläge

[...]

(3) Die nach Art. 27 Abs. 1 Nr. 4 Satz 2 LWG erforderlichen Unterstützungsunterschriften von Stimmberechtigten sind auf amtlichen Formblättern nach Anlage 5 unter Beachtung folgender Vorschriften zu erbringen:

[...]

  1. 1Für jeden Unterzeichner ist auf dem Formblatt oder gesondert eine Bescheinigung der Gemeinde, bei der er im Wählerverzeichnis einzutragen ist, beizufügen, dass er im betreffenden Wahlkreis stimmberechtigt ist. 2Gesonderte Bescheinigungen des Stimmrechts sind vom Träger des Wahlkreisvorschlags bei der Einreichung des Wahlkreisvorschlags mit den Unterstützungsunterschriften zu verbinden. 3Wer für einen anderen eine Bescheinigung des Stimmrechts beantragt, muss nachweisen, dass der Betreffende den Wahlkreisvorschlag unterstützt.
  2. 1Eine stimmberechtigte Person darf nur einen Wahlkreisvorschlag unterzeichnen. 2Hat jemand mehrere Wahlkreisvorschläge unterzeichnet, so ist seine Unterschrift auf allen weiteren Wahlkreisvorschlägen ungültig.

[...]

(5) [...] 2Die Gemeinde darf für jede stimmberechtigte Person die Bescheinigung des Stimmrechts nur einmal zu einem Wahlkreisvorschlag erteilen; dabei darf sie nicht festhalten, für welchen Wahlkreisvorschlag die erteilte Bescheinigung bestimmt ist.

Der letztgenannte Hinweis wird, da von zentraler Bedeutung, nochmals im Formblatt gemäß Anlage 5 zu § 31 Abs. 3 LWO unter Fußnote 2 wiederholt. Als datenschutzkonforme Möglichkeit, dieser Pflicht nachzukommen, empfiehlt das Bayerische Staatsministerium des Inneren, für Sport und Integration den Gemeinden in seinem Merkblatt "Hinweise für Gemeinden zur Bescheinigung des Wahlrechts für Unterstützungsunterschriften und der Wählbarkeit von Bewerbern" (im Internet abrufbar unter https://www.wahlen.bayern.de/vernichtung3 (externer Link)) eine alphabetische Liste oder Datei, in welcher lediglich die Namen aller Wahlberechtigten festgehalten werden, für die eine Bescheinigung erteilt wurde. Zusätzlich darf lediglich vermerkt werden, für welche Wahl die Bescheinigung erteilt wurde. Unzulässig ist laut Hinweisen des Innenministeriums das Anfertigen von Kopien der Unterstützungsunterschriften, auch dann, wenn der Name des unterstützten Wahlvorschlags abgedeckt oder geschwärzt wird. In dem Merkblatt wird zusätzlich darauf hingewiesen, dass die Erteilung der Bescheinigung nicht im Wählerverzeichnis vermerkt werden darf.

In dem aufgrund der Eingabe von mir geprüften Fall hatte die öffentliche Stelle die Formblätter vollumfänglich eingescannt und hierbei auch festgehalten, welcher Wahlkreisvorschlag unterstützt wurde. Aufgrund meiner Hinweise hat die Kommune ihr Verfahren umgehend geändert und nur noch eine Excel-Liste geführt, welche lediglich die Namen der Unterstützer enthält. Die bereits eingescannten Unterschriftenlisten wurden unverzüglich, die Excel-Tabelle nach der Wahl vollständig gelöscht. Aufgrund der schnellen und effektiven Abhilfemaßnahmen konnte ich ausnahmsweise von einer Beanstandung absehen.

7.9. Flüchtlinge und Asylsuchende: Videoüberwachung einer Unterkunftfür Asylbewerber

Im 27. Tätigkeitsbericht 2016 habe ich mich unter Nr. 7.2.1 allgemein zur Zulässigkeit der Videoüberwachung von Unterkünften für Asylsuchende geäußert. Aufgrund einer Eingabe bin ich nunmehr konkret mit der Videoüberwachung einer von einem Landratsamt betriebenen Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber und Asylbewerberinnen befasst.

Der Außenbereich der Unterkunft wird annähernd flächendeckend, die Flure der vier Bauteile werden komplett erfasst. Dem Lageplan sind Anzahl und Standort der insgesamt 23 Kameras zu entnehmen, nicht aber die Überwachungsradien. Die Auflösung der Kameras erlaubt eine personenscharfe Darstellung, ein Zoomen ist aber nicht möglich. Durch Infrarottechnik kann auch nachts erkennbar aufgezeichnet werden.

Die laufend aufgezeichneten Daten werden innerhalb von 60 Stunden automatisch überschrieben. Die gesicherten Daten werden so lange aufbewahrt, bis der Zweck der Auswertung (Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten oder von Straftaten oder Geltendmachung von Rechtsansprüchen) erreicht wurde oder hinfällig ist. Die Löschung der gesicherten Daten erfolgt durch die zugriffsberechtigten Beschäftigten des Landratsamts. Die Zugriffe auf die aufgezeichneten Daten der Vergangenheit (nicht die Live-Ansicht) werden automatisch protokolliert. Die Auswertungskriterien werden in der Verfahrensbeschreibung wie folgt festgelegt:

"Eine Auswertung erfolgt nur, wenn sie zum Schutz der Rechtsgüter Leben, Gesundheit und Eigentum bzw. zur Durchsetzung von Schadensersatzforderungen dienlich ist. Dies kann vor Eintritt eines Gefahrenfalls (z. B. Aufklärung von Manipulationen an der Brandmeldeanlage oder aber auch nach Eintritt eines Schadensfalls (z. B. zur Verfolgung von Straftaten) erforderlich sein. Die Auswertung wird nur durch die beiden zugriffsberechtigten Mitarbeiter des Landratsamts bzw. durch berechtigte Dritte (z. B. Polizei, Strafverfolgungsbehörde) getätigt."

Anzahl und Intensität der im Vorfeld der Maßnahme erfassten Vorfälle rechtfertigen grundsätzlich die Errichtung und den Betrieb einer Videoüberwachungsanlage.

Allerdings ergibt sich weder aus der Einschätzung der Polizei noch aus der fortgeführten Vorfallsdokumentation, dass Anzahl und Intensität der Vorfälle mit Installation und Inbetriebnahme der Anlage abgenommen hätten. Erfolg und Wirkung der Videoüberwachung sind nicht ausreichend dokumentiert. Dies gilt insbesondere für die Aussage, erst durch die Videoüberwachung sei es möglich, den Schadensverursacher zu identifizieren, sein Fehlverhalten strafrechtlich verfolgen zu lassen und den Schaden auf ihn umzulegen.

Da die Ermöglichung einer repressiven Strafverfolgung - beispielsweise hinsichtlich Vandalismus - nicht Aufgabe des Landratsamts, sondern Aufgabe von Polizei und Staatsanwaltschaft ist, kann dies allenfalls Nebenzweck einer der Gefahrenabwehr dienenden Videoüberwachung sein. Das Landratsamt kann aber auch nicht ausreichend plausibel belegen, dass die Videoüberwachung im Sinne einer Verhaltenssteuerung zur präventiven Abschreckung und somit zur Gefahrenabwehr geeignet und erforderlich ist und andere weniger eingreifende Maßnahmen nicht in Betracht kommen.

Angesichts der hohen Eingriffsintensität (Aufzeichnung rund um die Uhr, Flure komplett, Außenbereich annähernd komplett) gegenüber Bewohnern und Bewohnerinnen, Beschäftigten, Ehrenamtlichen sowie Besuchern und Besucherinnen erscheint der Weiterbetrieb der Anlage in der derzeitigen Form nicht möglich. Ich habe das Landratsamt deshalb aufgefordert, zumindest eine Reduzierung des Umfangs der Videoüberwachung zu prüfen. Eine zahlenmäßige, zeitliche und/oder räumliche Einschränkung der Maßnahme kann sich etwa aus folgenden Überlegungen ergeben:

  • Festlegung besonders gefährdeter Bereiche (etwa Zugang zur Brandmeldeanlage, Eingangsbereiche, "tote Winkel"),
  • Prüfung des Standorts jeder einzelnen Kamera sowie deren Erfassungswinkel,
  • Beschränkung in zeitlicher Hinsicht auf das erforderliche Maß (etwa außerhalb der Bürozeiten oder zu Zeiten, in denen kein Sicherheitsdienst vor Ort ist) und
  • Überarbeitung des gesamten Sicherheitskonzepts (insbesondere Reduzierung der Belegung, Veränderung der Bewohnerstruktur, Ausbau der Sozialbetreuung, Erweiterung des Sicherheitsdienstes).

Zudem habe ich das Landratsamt um konkrete Darlegung der Fälle gebeten, in denen mit Hilfe der Videoüberwachung Vorfälle aufgeklärt und Ansprüche gegen die Verursacher geltend gemacht werden konnten.

Das Landratsamt hat sich zuletzt bereit erklärt, auf neun von 23 Kameras zu verzichten und die Videoüberwachung der Zugänge zu den Waschräumen zu schwärzen.

Eine abschließende Bewertung der Sach- und Rechtslage wird erst nach Fertigstellung dieses Berichts möglich sein.