18. Statistik

18.1. Forschungsdatenzentrum der Statistischen Landesämter

Eine vom Bundesministerium für Bildung und Forschung eingesetzte Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur zwischen Wissenschaft und Statistik hat in einem Gutachten vom März 2001 die Einrichtung von sog. "Forschungsdatenzentren" empfohlen, um der Wissenschaft eine verbesserte Nutzung von Daten der amtlichen Statistik zu ermöglichen. Das Statistische Bundesamt hat daraufhin für seinen Zuständigkeitsbereich ein derartiges Forschungszentrum gegründet. Die weit überwiegende Mehrzahl der Daten, aus denen Bundesstatistiken erstellt werden, befindet sich allerdings im Verfügungsbereich der Statistischen Ämter der Länder. Diese haben das ausschließliche Zugriffsrecht auf die von Ihnen erhobenen Einzelangaben. Die Statistischen Ämter der Länder haben dementsprechend ebenfalls ein Forschungsdatenzentrum (FDZ) gegründet. Das FDZ wird von einem Lenkungsausschuss geleitet, dessen Vorsitz zurzeit beim Präsidenten des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung liegt. Ich wurde frühzeitig in die Planungen eingeschaltet.

Die Planungen für das FDZ sahen ursprünglich im Wesentlichen vor:

den Aufbau und den Betrieb eines Servernetzes für eine fachlich zentralisierte Datenbereitstellung,
die Entwicklung und die Pflege eines dazugehörigen Metadateninformationssystems,
die Einrichtung und den Betrieb von Arbeitsplätzen für Gastwissenschaftler (sog. "one-dollar-men") mit der Möglichkeit des Zugriffs auf nicht anonymisierte Daten,
die Einrichtung und den Betrieb einer kontrollierten Datenfernverarbeitung sowie
die Gewährleistung der Betreuung und Beratung der Nutzer.

Weiterhin waren die Durchführung von Forschungsprojekten zur Erstellung von Scientific-Use-Files (faktisch anonymisierte Mikrodaten) und Public-Use-Files (absolut anonymisierte Mikrodaten) sowie die Durchführung von Projekten zur methodisch-inhaltlichen Weiterentwicklung der angewandten amtlichen Statistik zusammen mit dem Statistischen Bundesamt vorgesehen.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht waren insbesondere die fachlich zentralisierte Datenbereitstellung, die Einrichtung und der Betrieb einer kontrollierten Datenfernverarbeitung und die Einrichtung und der Betrieb von Gastwissenschaftlerarbeitsplätzen klärungsbedürftig.

Die Bestimmungen des § 16 Bundesstatistikgesetz (BStatG) bzw. der Art. 17, 18 Bayerisches Statistikgesetz (BayStatG) regeln die statistische Geheimhaltung und die Zweckbindung von Einzelangaben. Danach sind Einzelangaben in der Regel geheim zu halten. Sie dürfen grundsätzlich ausschließlich für statistische Zwecke verarbeitet oder genutzt werden. Für die Durchführung wissenschaftlicher Arbeiten enthalten allerdings § 16 Abs. 6 BStatG bzw. Art. 18 Abs. 5 BayStatG Öffnungsklauseln. Danach ist eine Übermittlung von Einzelangaben dann zulässig, wenn die Einzelangaben nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft zugeordnet werden können (faktische Anonymisierung). Selbst dann sehen § 16 Abs. 7 BStatG sowie Art. 18 Abs. 5 Sätze 2 und 3 BayStatG die Verpflichtung der Empfänger nach dem Verpflichtungsgesetz vor. Bei dem mir vorgestellten Verfahren der Gastwissenschaftlerarbeitsplätze ("one-dollar men") im FDZ bin ich davon ausgegangen, dass die Gastwissenschaftler in einer Vielzahl von Fällen Einblick in statistisches Datenmaterial erhalten, das die genannten Anforderungen an eine (faktische) Anonymisierung nicht erfüllt. Ich habe deshalb in dem angedachten Institut der Gastwissenschaftlerarbeitsplätze eine Umgehung der Bestimmungen des § 16 Abs. 6 BStatG bzw. des Art. 18 Abs. 5 BayStatG gesehen.

Das FDZ hat von der Einrichtung derartiger Gastwissenschaftlerarbeitsplätze inzwischen Abstand genommen.
Im Rahmen der kontrollierten Datenfernverarbeitung erstellen Wissenschaftler zu ihren Forschungsvorhaben ein Auswertungsprogramm. Betroffene Standorte des FDZ prüfen das Programm, lassen es mit den benötigten Mikrodaten ablaufen und führen eine Auswertung durch. Die Wissenschaftler haben somit keinen direkten Kontakt mit den geheimhaltungsbedürftigen Mikrodaten; eine Anonymisierung der Mikrodaten muss daher nicht vorgenommen werden. Die Ergebnisse werden vor Auslieferung an die Wissenschaftler auf Wahrung der Geheimhaltung geprüft. Die Wissenschaftler erhalten nur Datenmaterial, das den Vorschriften der statistischen Geheimhaltung genügt.

Gegen dieses Verfahren habe ich keine datenschutzrechtlichen Einwendungen erhoben.
Von entscheidender Bedeutung für die datenschutzrechtliche Beurteilung des FDZ ist die rechtliche Einordnung der fachlich zentralisierten Datenbereitstellung an einem Standort des FDZ als Datenverarbeitung im Auftrag oder als Funktionsübertragung. Grundsätzlich ist zu bemerken, dass auch bei einer fachlich zentralisierten Datenbereitstellung ausschließlich faktisch anonymisierte Mikrodaten i.S. des § 16 Abs. 6 BStatG bzw. Art. 18 Abs. 5 BayStatG den Bereich der Statistik verlassen dürfen. Dies wurde von Seiten des FDZ auch zugesichert.

Die Bereitstellung von faktisch anonymisierten Mikrodaten für die Wissenschaft ist zwar keine Standardaufgabe der Statistischen Landesämter. Andererseits schreibt § 1 BStatG ausdrücklich die Dienstleistungsfunktion der amtlichen Statistik fest. Diese umfasst die Verpflichtung, die Daten der amtlichen Statistik - auch der Wissenschaft - als öffentliches Gut bereitzustellen. So wurden bereits in der Vergangenheit bei länderübergreifenden Datenanfragen für ein konkretes Forschungsvorhaben die benötigten Daten einem koordinierenden Landesamt zur Auswertung zur Verfügung gestellt. Dabei handelt es sich jedoch um ein zeit- und kostenintensives Verfahren, das durch den Aufbau einer fachlich zentralisierten Datenbereitstellung im Rahmen des FDZ überflüssig werden soll.

Nach den mir vorgelegten Unterlagen sind die Statistischen Landesämter, bei denen Daten fachlich zentralisiert vorgehalten werden sollen (sog. Serverämter), nicht befugt, eigenständig über Nutzungsanfragen zu entscheiden. Die Serverämter dürfen die Daten vielmehr nur im Rahmen der Weisungen und vertraglichen Vorgaben des Eigneramts verarbeiten. Diese Weisungen werden schriftlich erteilt. Jede Verarbeitung der Daten wird automatisch protokolliert, um dem Eigneramt die Möglichkeit zu geben, die auftragsgemäße Datenverarbeitung zu kontrollieren. Die Daten werden nur dem im FDZ zuständigen Personal zugänglich gemacht. Die Verantwortung für die Datenverarbeitung liegt daher weiterhin beim Eigneramt.

Bei den genannten Vorgaben habe ich es als vertretbar angesehen, zumindest während einer zeitlich abgegrenzten Pilotierungsphase von einer Datenverarbeitung im Auftrag auszugehen. Langfristig sollte das FDZ allerdings auf eine eigenständige Rechtsgrundlage gestellt werden.

In mehreren Sitzungen der Arbeitskreise Statistik und Wissenschaft der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder wurde - bei Stimmenthaltung meinerseits und einer Gegenstimme - ein Papier erarbeitet, das im Grundsatz bereits für den Testbetrieb eine Rechtsgrundlage fordert und nur unter starker regionaler und zeitlicher Beschränkung einen Pilotbetrieb des FDZ als tolerabel erachtet. Mit maßgebend dafür war die Auffassung, dass das Bundesstatistikgesetz im Gegensatz zu den Landesstatistikgesetzen eine Datenverarbeitung im Auftrag nicht kenne. Diese Auffassung ist aber in der Lehre umstritten, ich teile sie ebenfalls nicht. Auch aus diesem Grund ist es meiner Meinung nach notwendig, hier zu einer gesetzlichen Klarstellung zu kommen.

Der Vorsitzende des Lenkungsausschusses des FDZ hat mir inzwischen mitgeteilt, dass im Rahmen derzeit erarbeiteter Änderungen statistischer Rechtsgrundlagen auch eine Anpassung des Bundesstatistikgesetzes vorgesehen ist, die u.a. die Übermittlung von Mikrodaten zwischen den Statistischen Landesämtern sowie die Bereitstellung von Daten für die Wissenschaft regeln soll.