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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz (BayLfD)

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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 20.01.2015

6. Kommunales

6.1. Erlass eines Bundesmeldegesetzes und Novellierung des Bayerischen Meldegesetzes

Im Zuge der Föderalismusreform wurde das Meldewesen in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes überführt. Am 28. Juni 2012 hatte der Bundestag mit dem Gesetz zur Fortentwicklung des Meldewesens (MeldFortG) ein Bundesmeldegesetz beschlossen, welches das geltende Melderechtsrahmengesetz sowie die bisherigen Landesmeldegesetze ersetzt (siehe 25. Tätigkeitsbericht 2012 Nr. 1.4.2 sowie 23. Tätigkeitsbericht 2008 Nr. 10.1). Das MeldFortG war nach einer Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 2013 nochmals in wesentlichen Punkten geändert und am 28. Februar 2013 verabschiedet worden. Der Bundesrat hat dazu am 1. März 2013 seine Zustimmung erteilt.

Die Bemühungen der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, eine datenschutzkonforme Ausgestaltung des neuen Melderechts zu erreichen, waren nur zum Teil erfolgreich (siehe hierzu auch die unten abgedruckte Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 22. August 2012). Die wichtigsten Ergebnisse im Einzelnen:

  • Erfreulicherweise stärkt die Neuregelung die Rechte der Meldepflichtigen bei einfachen Melderegisterauskünften für Zwecke der Werbung oder des Adresshandels. Entsprechende Auskünfte dürfen danach nur noch erteilt werden, wenn die betreffende Person in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck eingewilligt hat. Leider nicht aufgegriffen wurde hingegen die datenschutzrechtliche Forderung, den Meldepflichtigen ein generelles Widerspruchsrecht in Bezug auf sonstige einfache Melderegisterauskünfte einzuräumen, sofern der Auskunftssuchende kein rechtliches Interesse glaubhaft gemacht hat.
  • Künftig unterliegen auch Melderegisterauskünfte zu gewerblichen Zwecken ausdrücklich der Zweckbindung. Empfänger dürfen die erhaltenen Daten nur für die Zwecke verwenden, zu deren Erfüllung sie übermittelt wurden. Das neue Wiederverwendungsverbot für Daten, die zum Zwecke der geschäftsmäßigen Anschriftenermittlung für Dritte erhoben werden, soll das ungerechtfertigte Sammeln von Adressen ("Adressen-Pooling") verhindern.
  • Bei den Melderegisterauskünften in besonderen Fällen (Auskünfte an Parteien zu Wahlwerbezwecken, an Presse oder Rundfunk über Alters- und Ehejubiläen und an Adressbuchverlage) hat das Bundesmeldegesetz das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bedauerlicherweise nicht gestärkt. Es bestehen insoweit nach wie vor lediglich Widerspruchsregelungen. Einwilligungslösungen wurden nicht aufgenommen. Außerdem erlaubt das Bundesmeldegesetz erweiterte Melderegisterauskünfte bereits bei Glaubhaftmachung eines jedweden berechtigten Interesses.
  • Für die Betroffenen besteht weiterhin kein umfassender Auskunftsanspruch, z.B. in Bezug auf erweiterte Melderegisterauskünfte, Gruppenauskünfte und einfache Melderegisterauskünfte auf herkömmlichem Weg. Immerhin können jetzt neben regelmäßigen Datenübermittlungen auch Datenübermittlungen durch ein automatisiertes Abrufverfahren im Einzelfall oder eine automatisierte Melderegisterauskunft nach § 49 Abs. 1 Bundesmeldegesetz beauskunftet werden.
  • Nach der gesetzlichen Neuregelung soll für die öffentlichen Stellen länderübergreifend ein Online-Zugang zu bestehenden Meldedatenbeständen eröffnet werden. Von der Schaffung eines - aus datenschutzrechtlicher Sicht abzulehnenden - zentralen Bundesmelderegisters hat der Gesetzgeber Abstand genommen.
  • Die Hotelmeldepflicht für inländische Gäste, deren Abschaffung von den Datenschutzbeauftragten über Jahre hinweg immer wieder gefordert worden war, bleibt bestehen. Trotz datenschutzrechtlicher Kritik wurde außerdem die Mitwirkungspflicht des Wohnungsgebers bei der An- und Abmeldung von Mietern wieder eingeführt, obwohl diese durch das Gesetz zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes und anderer Gesetze vom 25. März 2002 gestrichen worden war.

Bis zum voraussichtlichen Inkrafttreten des Bundesmeldegesetzes am 1. November 2015 gilt das Bayerische Meldegesetz (MeldeG) weiter. Im Hinblick darauf hat der Bayerische Gesetzgeber Art. 31 MeldeG erfreulicherweise bereits dahin gehend geändert, dass die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft für Zwecke der Werbung oder des Adresshandels nur mit Einwilligung des Betroffenen zulässig ist. Das entsprechende Gesetz zur Änderung des Meldegesetzes vom 22. Mai 2013 ist am 1. Juli 2013 in Kraft getreten.

Art. 31 MeldeG Melderegisterauskunft

(1) 1Personen, die nicht Betroffene sind, und andere als die in Art. 28 Abs. 1 bezeichneten Stellen können von den Meldebehörden Auskunft über

  1. Vor- und Familiennamen,
  2. Doktorgrad und
  3. Anschriften

einzelner bestimmter Einwohner verlangen (einfache Melderegisterauskunft). [...] 3Die Erteilung einer Auskunft ist nur zulässig, wenn der Antragsteller erklärt, die Daten nicht zu verwenden für Zwecke

  1. der Werbung oder
  2. des Adresshandels,

es sei denn, der Betroffene hat ihm gegenüber in die Übermittlung für jeweils diesen Zweck eingewilligt.

Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 22.08.2012

Melderecht datenschutzkonform gestalten!

Das vom Deutschen Bundestag am 28.06.2012 beschlossene neue Melderecht weist erhebliche datenschutzrechtliche Defizite auf. Schon die im Regierungsentwurf enthaltenen Datenschutzbestimmungen blieben zum Teil hinter dem bereits geltenden Recht zurück. Darüber hinaus wurde der Regierungsentwurf durch das Ergebnis der Ausschussberatungen des Bundestages noch einmal deutlich verschlechtert.

Bei den Meldedaten handelt es sich um Pflichtangaben, die die Bürgerinnen und Bürger gegenüber dem Staat machen müssen. Dies verpflichtet zu besonderer Sorgfalt bei der Verwendung, insbesondere wenn die Daten an Dritte weitergegeben werden sollen.

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder fordern daher den Bundesrat auf, dem Gesetzentwurf nicht zuzustimmen, damit im Vermittlungsverfahren die erforderlichen datenschutzgerechten Verbesserungen erfolgen können. Dabei geht es nicht nur darum, die im Deutschen Bundestag vorgenommenen Verschlechterungen des Gesetzentwurfs der Bundesregierung rückgängig zu machen, vielmehr muss das Melderecht insgesamt datenschutzkonform ausgestaltet werden. Hierfür müssen auch die Punkte aufgegriffen werden, die von den Datenschutzbeauftragten im Gesetzgebungsverfahren gefordert worden sind, aber unberücksichtigt blieben.

Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hält insbesondere in den folgenden Punkten Korrekturen und Ergänzungen für erforderlich:

  • Einfache Melderegisterauskünfte für Zwecke der Werbung und des Adresshandels bedürfen ausnahmslos der Einwilligung des Meldepflichtigen. Dies gilt auch für die Aktualisierung solcher Daten, über die die anfragenden Stellen bereits verfügen und die Weitergabe der Daten an Adressbuchverlage. Melderegisterauskünfte in besonderen Fällen, wie Auskünfte an Parteien zu Wahlwerbungszwecken und an Presse oder Rundfunk über Alters- und Ehejubiläen sollten im Interesse der Betroffenen ebenfalls nur mit Einwilligung der Meldepflichtigen zulässig sein.
  • Der Meldepflichtige muss sonstigen einfachen Melderegisterauskünften widersprechen können. Die Übermittlung hat bei Vorliegen eines Widerspruchs zu unterbleiben, sofern der Anfragende kein rechtliches Interesse geltend machen kann.
  • Die Zweckbindung der bei Melderegisterauskünften übermittelten Daten ist zu verstärken. Die im Gesetzentwurf nur für Zwecke der Werbung und des Adresshandels vorgesehene Zweckbindung muss auch auf die Verwendung für sonstige gewerbliche Zwecke erstreckt werden.
  • Angesichts der Sensibilität der Daten, die im Rahmen einer erweiterten Melderegisterauskunft mitgeteilt werden, und der relativ niedrigen Voraus-setzungen, die an die Glaubhaftmachung des berechtigten Interesses gestellt werden, sollte anstelle des berechtigten Interesses ein rechtliches Interesse an der Kenntnis der einzelnen Daten vom potentiellen Datenempfänger glaubhaft gemacht werden müssen.
  • Die Erteilung einfacher Melderegisterauskünfte im Wege des Abrufs über das Internet oder des sonstigen automatisierten Datenabrufs sollte wie bisher nur zulässig sein, wenn die betroffene Person ihr nicht widerspricht.
  • Die Hotelmeldepflicht sollte entfallen, weil es sich dabei um eine sachlich nicht zu rechtfertigende Vorratsdatenspeicherung handelt. Hotelgäste dürfen nicht schlechthin als Gefahrenquellen oder (potentielle) Straftäter angesehen und damit in ihrem Persönlichkeitsrecht verletzt werden.
  • Die erst vor wenigen Jahren abgeschaffte Mitwirkungspflicht des Wohnungsgebers bei der Anmeldung des Mieters darf nicht wieder eingeführt werden. Die Verpflichtung des Meldepflichtigen, den Vermieter zu beteiligen, basiert auf einer Misstrauensvermutung gegenüber der Person des Meldepflichtigen. Der Gesetzgeber hat die damalige Abschaffung der Vermietermeldepflicht unter anderem damit begründet, dass die Erfahrungen der meldebehördlichen Praxis zeigen, dass die Zahl der Scheinmeldungen zu vernachlässigen ist. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass sich dies zwischenzeitlich geändert hat. Ferner steht der Aufwand hierfür - wie auch bei der Hotelmeldepflicht - außer Verhältnis zum Nutzen.

6.2. Leitfaden zur kommunalen Videoüberwachung veröffentlicht

Die Videoüberwachung ist - abgesehen von einzelnen Sondervorschriften etwa für die Polizei - in Art. 21a BayDSG geregelt. Hintergrund für den Erlass der Vorschrift war ein Hinweis des Bundesverfassungsgerichts (Az.: 1 BvR 2368/06). Danach bedarf es einer klaren gesetzlichen Regelung, unter welchen konkreten Voraussetzungen eine Videoüberwachung öffentlicher Räume zulässig ist. In der Begründung zu Art. 21a BayDSG wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine Ausweitung der Videoüberwachung nicht beabsichtigt ist (Landtags-Drucksache 15/9799).

Laut Statistiken (Landtags-Drucksache 16/15571) hat die Videoüberwachung in Bayern über die letzten Jahre jedoch deutlich zugenommen. Bürger und Behörden haben sich zuletzt vermehrt mit Beschwerden bzw. mit der Bitte um Beratung an mich gewandt. Hierbei musste ich immer wieder feststellen, dass gerade auf Seiten der Kommunen erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit und insbesondere der Grenzen kommunaler Videoüberwachungen bestehen.

Ich habe daher einen Leitfaden entwickelt, welcher kurz und prägnant die gerade bei kommunalen Videoüberwachungen zu beachtenden Datenschutzgesichtspunkte erläutert. Dieser mit dem Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr abgestimmte Leitfaden wurde den Kommunen über die Regierungen und Landratsämter mit IMS vom 9. April 2014 (Az.: IA7-1083-1-28-1) zur Beachtung übermittelt. Parallel dazu wurde der Leitfaden Videoüberwachung auf meiner Homepage https://www.datenschutz-bayern.de u.a. unter "Themen" - "Kommunales" veröffentlicht. Der Leitfaden ergänzt das insoweit den Kommunen bereits bisher schon als Hilfestellung an die Hand gegebene "Prüfungsschema zur Videobeobachtung und Videoaufzeichnung (Videoüberwachung)" sowie das "Muster zur Beschreibung der technischen und organisatorischen Maßnahmen beim Einsatz einer Videoaufzeichnungsanlage", welche beide ebenfalls von meiner Homepage unter "Veröffentlichungen" - "Broschüren" - "Mustervordrucke" abgerufen werden können.

Vor dem Hintergrund des starken Anstiegs der gemeldeten Kameras im öffentlichen Raum werde ich auch kommunale Videoüberwachungen zukünftig noch stärker als bisher schon überprüfen, da eine Videoüberwachung öffentlicher Plätze oder Einrichtungen ganz überwiegend Personen betrifft, die keinerlei Anlass für eine solche Beobachtung ihres Verhaltens gegeben haben und deshalb besonders intensiv in grundrechtliche Freiheiten eingreift. Bei derartigen Vor-Ort-Überprüfungen kommunaler Videoüberwachungen gab es aus datenschutzrechtlicher Sicht in der Vergangenheit immer wieder Grund zur Beanstandung, da beispielsweise bloße Bagatellschäden nicht den Einsatz von Überwachungskameras rechtfertigen oder eine kommunale Videoüberwachung nicht ausschließlich der nachträglichen Strafverfolgung von Tätern dienen darf. Besondere Bedeutung wird daher zukünftig der Beachtung des neuen Leitfadens Videoüberwachung zukommen, welcher folgenden Wortlaut hat:

"Seit dem 1. Juli 2008 sind Zulässigkeit und Grenzen der Videoüberwachung durch bayerische öffentliche Stellen, wozu gerade auch Kommunen zählen, in Art. 21a Bayerisches Datenschutzgesetz (BayDSG) geregelt. Für die Polizei gelten Sonderregelungen wie Art. 32 Abs. 2 Polizeiaufgabengesetz und Art. 9 Bayerisches Versammlungsgesetz.

Führen bayerische Kommunen Videobeobachtungen (Erhebung personenbezogener Daten mit Hilfe optisch-elektronischer Einrichtungen) oder gar noch eingriffsintensivere Videoaufzeichnungen (Speicherung personenbezogener Daten mit Hilfe optisch-elektronischer Einrichtungen) durch, müssen diese im Einklang mit Art. 21a BayDSG stehen. Dies gilt auch für solche kommunalen Eigenbetriebe bzw. sonstige dem BayDSG unterfallende kommunale öffentliche Stellen, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayDSG als Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen, denn eine Videoüberwachung stellt keine Wettbewerbsteilnahme dar, so dass es insoweit nicht zur Anwendung des Bundesdatenschutzgesetzes kommt. Da auch nicht funktionsfähige Kameras (Kameraattrappen) eine Verhaltensbeeinflussung bezwecken und daher in ähnlicher Weise wie "echte" Videoüberwachungen in die Persönlichkeitsrechte Betroffener eingreifen, beurteilt sich deren Zulässigkeit ebenfalls nach Art. 21a BayDSG.

Art. 21a Abs. 1 und 2 BayDSG stellen für die Zulässigkeit von Videoüberwachungen strenge materielle Datenschutzvoraussetzungen auf. Im Ergebnis darf eine Videoüberwachung nur durchgeführt werden, wenn sie zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder in Ausübung des Hausrechts für Zwecke des Personen- oder Objektschutzes erforderlich ist, keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden und sie transparent gestaltet ist. Im Einzelnen:

(1) Da die Ermöglichung einer repressiven Strafverfolgung - beispielsweise hinsichtlich Vandalismus - keine kommunale Aufgabe, sondern eine solche von Polizei und Staatsanwaltschaft ist, kann dies allenfalls Nebenzweck einer der Gefahrenabwehr dienenden kommunalen Videoüberwachung sein. Soweit die Videoüberwachung zur Erfüllung der den Gemeinden gesetzlich zugewiesenen Aufgabe der Gefahrenabwehr erfolgt, ist plausibel darzulegen, dass sie hierzu geeignet und erforderlich ist und andere weniger eingreifende Maßnahmen nicht in Betracht kommen. Vor einer Entscheidung über die Zulässigkeit einer Videoüberwachung ist daher eine Gefahrenanalyse durchzuführen. Es müssen Erfahrungswerte vorliegen, die den Schluss zulassen, dass bei dem betreffenden Objekt, z.B. einem Dienstgebäude oder Schule, eine Verletzung der in Art. 21a Abs. 1 Satz 1 BayDSG genannten Rechtsgüter in Zukunft wahrscheinlich ist. Die Videoüberwachung muss dazu dienen, dieser prognostizierten Gefahr entgegenzuwirken. Ein Mittel des präventiven Entgegenwirkens ist auch die Steigerung der Wahrscheinlichkeit einer repressiven Straf- oder zivilrechtlichen Verfolgung. Denn es kann davon ausgegangen werden, dass Täter oder Störer, die (aufgrund der Videoüberwachung) gesteigert eine repressive Ahndung befürchten müssen, im Sinne einer Verhaltenssteuerung zumindest zum Teil auch präventiv abgeschreckt werden.

(2) Auch bei einer Videoüberwachung in Wahrnehmung des Hausrechts ist plausibel darzulegen, dass sie hierzu geeignet und erforderlich ist und andere weniger eingreifende Maßnahmen nicht in Betracht kommen. Dabei ist zu Gunsten öffentlicher Hausrechtsinhaber und der Verantwortlichen für eine öffentliche Einrichtung zu berücksichtigen, dass sie ein auch durch das Gesetz geschütztes Interesse daran geltend machen können, bei Sachbeschädigungen an der durch das Hausrecht geschützten Einrichtung zivilrechtlich Schadensersatzforderungen durchzusetzen.

(3) Bei einer alleine auf die Erfüllung der den Gemeinden gesetzlich zugewiesenen Aufgabe der Gefahrenabwehr gestützten Maßnahme muss die generelle Erforderlichkeit einer Videoüberwachung in einem ersten Schritt - grundsätzlich anhand einer detaillierten und regelmäßig aktualisierten Vorfallsdokumentation - geprüft und bejaht werden können. Hierfür wird regelmäßig die durch entsprechende Zahlen (ggf. auch von vergleichbaren Objekten) belegte signifikante Häufung von Gefahren erforderlich sein. Ein rein subjektives Empfinden der Bevölkerung bzw. eine rein subjektive Überwachungsbedürftigkeit genügen gerade nicht.

In einem zweiten Schritt ist der Standort jeder einzelnen Kamera sowie deren Erfassungswinkel entsprechend zu begründen. Die Videoüberwachung ist dabei zum einen räumlich auf die "gefährdeten" Bereiche zu begrenzen, insbesondere also auf "Tote Winkel" und auf Bereiche, bei denen aufgrund von Schadensfällen in der Vergangenheit auch künftig mit vergleichbaren Vorkommnissen zu rechnen ist. Der jeweilige Kameraerfassungsbereich ist dort, wo er über die gefährdeten Bereiche hinausgeht, durch geeignete technische Maßnahmen (z.B. Schwarzschaltungen, mechanische Sperren, Umsetzen der Kameras, softwaretechnische Sperren bestimmter möglicher Beobachtungsbereiche) einzuschränken. Zum anderen ist die Videoüberwachung aber auch in zeitlicher Hinsicht auf das erforderliche Maß - also in der Regel auf die Zeiten, in denen mit Schadensfällen zu rechnen ist - zu beschränken.

Sollten sich bei den danach notwendigen Erforderlichkeitsprüfungen alternative, weniger in die Persönlichkeitsrechte von Betroffenen einschneidende Maßnahmen (z.B. verstärkte Überwachung durch Aufsichtspersonal oder Alarmanlagen) bei einem aus Sicht der verantwortlichen Stelle vertretbarem Aufwand als ebenso geeignet erweisen, sind solche Maßnahmen zunächst auszuschöpfen. Videoüberwachungen werden daher regelmäßig Teil eines Gesamtkonzeptes sein müssen.

(4) Um eine Beeinträchtigung überwiegender schutzwürdiger Interessen von Betroffenen zu vermeiden, dürfen höchstpersönliche Bereiche, wie z.B. (der Zugang zu) Toilettenanlagen, Umkleidekabinen oder Aufenthaltsräume grundsätzlich nicht videoüberwacht werden.

Sollten auch Mitarbeiter von der Videoüberwachung betroffen sein, so ist zusätzlich der Mitbestimmungstatbestand des Art. 75a Abs. 1 Nr. 1 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) zu beachten. Insoweit sollten schon aus Transparenzgründen Dienstvereinbarungen gemäß Art. 73 BayPVG abgeschlossen werden, in welchen insbesondere geregelt werden sollte, welche Mitarbeiterdaten aufgezeichnet werden, wie lange die aufgezeichneten Daten gespeichert werden, welche Personen Zugriff auf diese Daten haben, sowie dass die Videoüberwachung nicht zu Zwecken der Verhaltens- und/oder Leistungskontrolle von Mitarbeitern eingesetzt werden darf.

(5) Gemäß Art. 21a Abs. 2 BayDSG sind die Videoüberwachung und die erhebende Stelle durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen, wobei die Information regelmäßig durch deutlich sichtbare Anbringung von Piktogrammen (vgl. z.B. DIN 33450, weißes Kamerasymbol auf blauem Hintergrund) vor Betreten des videoüberwachten Bereichs zu geben sein wird. Sollte die Videoüberwachung nur zu bestimmten Zeiten erfolgen, ist grundsätzlich auch auf diese Zeiten hinzuweisen.

(6) Nach Art. 26 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BayDSG bedürfen erstmaliger Einsatz/wesentliche Änderung von automatisierten Verfahren zur Verarbeitung personenbezogener Daten einer vorherigen schriftlichen Freigabe durch die das Verfahren einsetzende öffentliche Stelle. Erteilt wird die datenschutzrechtliche Freigabe gemäß Art. 26 Abs. 3 Satz 2 BayDSG grundsätzlich durch den behördlichen Datenschutzbeauftragten. Dieser hat gemäß Art. 27 BayDSG ein Verzeichnis der bei der Kommune eingesetzten und datenschutzrechtlich freigegebenen automatisierten Verfahren zu führen, in welches jeder Bürger kostenlos Einsicht nehmen kann. Die Beschreibung der technischen und organisatorischen Maßnahmen nach Art. 26 Abs. 3 Satz 1 BayDSG sowie die zusätzlichen Angaben nach Art. 21a Abs. 6 Satz 2 BayDSG sind dabei auch aus Sicherheitsgründen nicht in das öffentlich zugängliche Verfahrensverzeichnis nach Art. 27 BayDSG aufzunehmen. Aufgrund der Rechtsfolgenverweisung des Art. 21a Abs. 6 Satz 1 BayDSG unterfällt den letztgenannten gesetzlichen Bestimmungen auch der Betrieb einer Videoaufzeichnungsanlage. In diesem Zusammenhang weise ich insbesondere auf das "Prüfungsschema zur Videobeobachtung und Videoaufzeichnung (Videoüberwachung)" und das "Muster zur Beschreibung der technischen und organisatorischen Maßnahmen beim Einsatz einer Videoaufzeichnungsanlage" hin, welche von meiner Homepage https://www.datenschutz-bayern.de unter der Rubrik "Veröffentlichungen", Unterrubrik "Mustervordrucke" abgerufen werden können."

6.3. Videoüberwachung in kommunalen Schwimmbädern

Mehrere Bürger wandten sich an mich und erkundigten sich nach der Zulässigkeit einer Videoüberwachung in kommunalen Schwimmbädern. Ich habe die Eingaben zum Anlass genommen, verschiedene Schwimmbäder auch vor Ort zu überprüfen. Wiederholt musste ich dabei feststellen, dass kommunale Betreiber von Schwimmbädern datenschutzrechtliche Vorschriften verletzten. Bei einer Videoüberwachung in kommunalen Schwimmbädern ist zusammengefasst insbesondere Folgendes zu beachten:

  • Kommunale Schwimmbäder haben als öffentliche Einrichtungen die Vorgaben des Art. 21a BayDSG zu beachten. Der Personen- und Objektschutz gehört im Bereich der eigenen Liegenschaften zu den Aufgaben der Gemeinde. Eine Videoüberwachung kommt deshalb auch in Schwimmbädern in Betracht. Allerdings ist die Videoüberwachung nicht bereits eine allgemein zulässige Maßnahme im normalen Betriebsablauf.
  • Die Videoüberwachung kann vielmehr allein mit präventiver Gefahrenabwehr bezüglich der in Art. 21a Abs. 1 BayDSG genannten Rechtsgüter begründet werden, so z.B. zum Schutz des Eigentums der Badegäste. Hierfür muss aber dokumentiert sein, dass es (z.B. an Umkleideschränken) bereits zu wiederholten Aufbrüchen und Diebstählen kam. Lediglich kleinere Sachbeschädigungen oder Eigentumsdelikte rechtfertigen eine derartige Eingriffsmaßnahme regelmäßig nicht. Allerdings können insofern unter Umständen auch Erfahrungen aus umliegenden, im Wesentlichen vergleichbaren Bädern herangezogen werden, um eine konkrete Wiederholungsgefahr zu begründen. Gerade im Bereich von Umkleideschränken kommt aber der Prüfung schutzwürdiger Interessen der von der Überwachung betroffenen Badegäste besondere Bedeutung zu. Da diese sich dort überwiegend "nur" in Badekleidung bewegen bzw. sich erfahrungsgemäß oft auch im Bereich der Umkleideschränke umziehen, ist ggf. der Erfassungsbereich der Kamera(s) auf die Umkleideschränke in "Kopfhöhe" zu begrenzen. In jedem Fall ist aber vorrangig zu prüfen, ob nicht andere, weniger belastende Maßnahmen (wie z.B. die Einrichtung separater Wertschließfächer, anderes Schließsystem oder Ähnliches) ergriffen werden können.
  • Für zulässig erachtet habe ich eine Videoüberwachung der Beckenanlagen in schwer einsehbaren, besonderen Gefahrenbereichen im Rahmen der Bäderaufsicht. Dabei kann auch bereits eine abstrakte Gefahr genügen, soweit es um den Schutz hochwertiger Rechtsgüter (Leben und Gesundheit der Badegäste) geht. Dazu reicht aber eine räumlich versetzte Beobachtung der in Frage kommenden Badebereiche aus, um die Möglichkeit eines sofortigen Eingreifens zu sichern. Die Abwägung mit den schutzwürdigen Interessen der betroffenen Badegäste kann hier dazu führen, dass nur personenunscharfe Bilder erzeugt werden dürfen.
  • Allein der Schutz des Vermögens eines Bades rechtfertigt eine Videoüberwachung nicht, da es sich dabei nicht um ein in Art. 21a Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayDSG geschütztes Rechtsgut handelt. Unzulässig wäre damit eine Videoüberwachung an Drehkreuzanlagen, die ausschließlich dazu dienen soll, ein unberechtigtes "Überspringen" und damit eine Leistungserschleichung zu verhindern. Eine solche Videoüberwachung würde überdies automatisch alle Badegäste beim Betreten bzw. Verlassen des Bades erfassen, obwohl sie überwiegend keinen Anlass für die Maßnahme geben. Damit würden überwiegende schutzwürdige Interessen der Badegäste beeinträchtigt, die sich vertragstreu verhalten und die in Anspruch genommene Leistung bezahlen. Auch haftungs- und/oder versicherungsrechtliche Gründe (z.B. bei Badeunfällen) rechtfertigen eine Videoaufzeichnung regelmäßig nicht.

Die Videoüberwachung muss grundsätzlich Teil eines Gesamtkonzepts sein, welches in erster Linie dazu dient, die Bäderaufsicht zu unterstützen. Eine pauschale Videoaufzeichnung allein ist dabei kein geeignetes Mittel, um z.B. Aufbrüche an Umkleideschränken und Diebstahl zu verhindern. Erfahrungsgemäß führt außerdem auch eine Videoaufzeichnung häufig nicht zur Täterermittlung. Einem relativ geringen Nutzen der Videoüberwachung steht dann ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Bürger gegenüber. Dem Badegast wird dadurch oftmals gar eine trügerische Sicherheit vermittelt, die in Schadensfällen nicht eingelöst werden kann.

6.4. Energienutzungspläne

Energienutzungspläne sind informelle gemeindliche Planungsinstrumente und sollen einen Beitrag zur Sicherstellung einer umweltfreundlichen und zukunftsweisenden Energieversorgung leisten. Vergleichbar mit dem Flächennutzungsplan in der räumlichen Planung und anderen städtebaulichen Fachplanungskonzepten sollen Energienutzungspläne ganzheitliche Konzepte und Planungsziele aufzeigen, um diese weiteren förmlichen Planungsentscheidungen der Gemeinde zu Grunde zu legen.

Die im Zusammenhang mit Energienutzungsplänen zu beachtenden Datenschutzanforderungen sind in dem mit mir abgestimmten ausführlichen und klaren Leitfaden Energienutzungsplan vom 21. Februar 2011 der (damaligen) Staatsministerien für Umwelt und Gesundheit, für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie sowie der Obersten Baubehörde im Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr (im Internet abrufbar unter der Adresse www.energieatlas.bayern.de/kommunen/energienutzungsplan.html (externer Link)) enthalten. Hinweisen möchte ich an dieser Stelle insbesondere auf Folgendes:

  • Angaben über die Art der Feuerstätte bzw. Brennstoff, Nennleistung und Baujahr sind personenbezogene Daten gemäß Art. 4 Abs. 1 BayDSG, wenn die Angaben einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können. Eine den Personenbezug aufhebende Anonymisierung gemäß Art. 4 Abs. 8 BayDSG erfordert, ";dass die Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse nicht mehr oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können." Ob durch eine Zusammenfassung der obigen Angaben zu Summendaten (sogenannte Aggregierung) eine - zumindest faktische - Anonymisierung erreicht wird, lässt sich nicht abstrakt beantworten; maßgeblich sind vielmehr stets die konkreten Umstände des Einzelfalles.
  • Nach dem Grundsatz der Direkterhebung gemäß Art. 16 Abs. 2 BayDSG sind personenbezogene Daten primär beim Betroffenen mit dessen Kenntnis zu erheben. Vor diesem Hintergrund sieht der Leitfaden Energienutzungsplan insbesondere auf den Seiten 28 und 81 ff. vielfältige Methoden der Bürgerbeteiligung vor.
  • Personenbezogene Daten, die sich bei Dritten befinden, unterliegen einer strengen Zweckbindung und dürfen grundsätzlich nur für die Zwecke genutzt werden, für die sie ursprünglich erhoben wurden. Für die Erstellung von Energienutzungsplänen dürfen Daten bei Dritten daher nur mit Einwilligung des Betroffenen bzw. anonymisiert verwendet werden. Ausnahmen hiervon sind nur in den engen Grenzen des Art. 17 Abs. 2 BayDSG zulässig, was der Leitfaden auf den Seiten 28 ff. einzelfallbezogen erläutert. Diese Grenzen sind gemäß § 19 Abs. 5 Sätze 2 und 3 Schornsteinfegerhandwerksgesetz auch im Hinblick auf Kehrbuchdaten zu beachten (siehe Nr. 13.4.2). Insbesondere kann ich nicht erkennen, dass eine Zweckänderung insoweit gemäß Art. 17 Abs. 2 Nr. 3 BayDSG im Interesse der Betroffenen liegt. Erforderlich hierzu wäre der Eintritt von Nachteilen, sollte die Zweckänderung nicht erfolgen (vgl. insoweit Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Art. 17 BayDSG Rn. 21). Welche konkreten Nachteile aber ein Grundstückseigentümer erleiden sollte, wenn der zuständige Schornsteinfegermeister die Kehrbuchdaten nicht zur Erstellung von Energienutzungsplänen an die Kommune weiterleitet, kann ich derzeit nicht erkennen.
  • Die zur Erstellung eines Energienutzungsplans verwendeten personenbezogenen Daten dürfen nach dem auf Seite 8 des Leitfadens erläuterten Anonymisierungsgebot nicht personenbezogen dargestellt bzw. veröffentlich werden.
  • Auch wenn der Leitfaden Energienutzungsplan auf den Seiten 7 und 8 von der grundsätzlichen Möglichkeit einer Einbindung privater Fachplaner in die Erstellung von Energienutzungsplänen ausgeht, müssen hierbei doch die datenschutzrechtlichen Anforderungen gewahrt werden. Vor diesem Hintergrund mache ich insbesondere auf die Anforderungen des Art. 6 BayDSG für Auftragsdatenverarbeitungen aufmerksam. Als weitere Hilfestellung weise ich insoweit auf den auf meiner Homepage https://www.datenschutz-bayern.de unter "Veröffentlichungen" - "Mustervordrucke" veröffentlichten Mustervertrag zur Auftragsdatenverarbeitung hin.

Bei der konkreten Erstellung von Energienutzungsplänen vor Ort sind jedoch nach meinem Eindruck trotzdem datenschutzrechtliche Unklarheiten entstanden, worauf ich durch Bürgereingaben und Anfragen - insbesondere von Kaminkehrermeistern - aufmerksam wurde. Ich habe mich daher an die nunmehr innerhalb der Bayerischen Staatsregierung für Energienutzungspläne bzw. Kommunalaufsicht und Kaminkehrerwesen zuständigen Ministerien für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie bzw. des Innern, für Bau und Verkehr gewandt und diese unter Hinweis auf Art. 25 Abs. 1 BayDSG gebeten, im jeweiligen Geschäftsbereich verstärkt auf die Einhaltung der eingangs dargestellten datenschutzrechtlichen Anforderungen zu achten.

Meiner Bitte entsprechend hat das Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie zugesichert, konkrete Maßnahmen zu ergreifen, damit die maßgeblichen Datenschutzanforderungen vor Ort berücksichtigt werden. Es hat das Merkblatt zum entsprechenden Förderschwerpunkt um einen eigenen - mit mir abgestimmten - Abschnitt Datenschutz ergänzt. In zukünftigen Zuwendungsbescheiden wird eine Verpflichtung zur Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften aufgenommen. Ergänzend hat das Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr den Bayerischen Landesinnungsverband für das Kaminkehrerwesen sowie die Bezirksregierungen als Bestellungsbehörden der bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger in Gesprächen beziehungsweise Dienstbesprechungen für die Thematik sensibilisiert und Unklarheiten ausgeräumt.

Bei der Erstellung von Energienutzungsplänen werde ich auch in Zukunft weiterhin auf die Einhaltung der maßgeblichen Datenschutzanforderungen achten.

6.5. Veröffentlichung personenbezogener Daten im Internet im Zusammenhang mit Gemeinde- und Landkreiswahlen

Vielfach werden personenbezogene Daten im Zusammenhang mit Gemeinde- und Landkreiswahlen über die vorgeschriebene ortsübliche Bekanntmachung hinaus auch ins Internet eingestellt. Nach Auffassung des Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr sind Veröffentlichungen im Internet zwar nicht ausdrücklich vorgesehen, aber auch nicht ausgeschlossen. Soweit eine öffentliche Stelle Informationen zu Wahlen, insbesondere auch zu Bewerberinnen und Bewerbern in ihren Internetangeboten veröffentliche, wolle sie eine breite Öffentlichkeit unterrichten. Sie verfolge damit ein öffentliches Anliegen von hohem Gewicht. Die Veröffentlichungen dürften auch regelmäßig im Interesse der Bewerberinnen und Bewerber selbst liegen, zumal entsprechende Informationen in vielen Fällen auch durch die Parteien selbst veranlasst würden. Aus datenschutzrechtlicher Sicht habe ich gegen die Veröffentlichung personenbezogener Daten im Internet im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen keine grundsätzlichen Einwände, sofern diese Daten der Allgemeinheit bereits bekannt sind, etwa aufgrund einer zeitlich vorangegangenen oder zumindest zeitgleich stattfindenden öffentlichen Bekanntmachung (z.B. durch öffentlichen Aushang, Veröffentlichung im Amtsblatt oder der Tageszeitung) gemäß den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften (siehe dazu insbesondere §§ 45 und 51 Gemeinde- und Landkreiswahlordnung (GLKrWO) in Verbindung mit den Anlagen 13, 14 und 15 zur GLKrWO).

Allerdings habe ich eine sehr unterschiedliche Veröffentlichungspraxis und Unsicherheiten festgestellt, welche personenbezogenen Daten wie lange im Internetauftritt von Behörden eingestellt werden dürfen. Deshalb habe ich mich an das Staatsministerium gewandt, um eine einheitliche datenschutzgerechte Handhabung zu erreichen. Das Staatsministerium hat daraufhin die nachgeordneten Behörden unter Berücksichtigung meiner Anregungen in einem Rundschreiben über die Anforderungen informiert, die bei der Veröffentlichung personenbezogener Daten im Internet im Zusammenhang mit Gemeinde- und Landkreiswahlen beachtet werden müssen. Es hat weiterhin darauf hingewiesen, dass die Ausführungen unabhängig von der Form der Bekanntmachung gelten, d.h. auch dann, wenn die entsprechenden Bekanntmachungen im Amtsblatt erfolgen und dieses ins Internet eingestellt wird (siehe auch 25. Tätigkeitsbericht 2012 Nr. 6.1).

Gleichwohl weise ich auf die Risiken hin, die mit einer Veröffentlichung personenbezogener Daten im Internet verbunden sind (insbesondere weltweite Veröffentlichung und zeitlich praktisch unbegrenzte Speicherung durch die Übernahme in Suchmaschinen, Möglichkeit einer automatisierten Auswertung der Daten nach verschiedenen Suchkriterien). Diese Risiken sind bei der Entscheidung, ob die Daten im Internet veröffentlicht werden, zu berücksichtigen. Eine gesetzliche Regelung der Veröffentlichung von Wahl(bewerber)-Daten im Internet, wie sie zwischenzeitlich in § 86 Abs. 3 Bundeswahlordnung erfolgt ist, würde ich begrüßen.

6.6. Übermittlung personenbezogener Daten von Behördenbediensteten zum Zweck ihrer Berufung als Mitglieder von Wahl- und Briefwahlvorständen

Im Vorfeld der Gemeinde- und Landkreiswahlen am 16.03.2014 haben sich mehrere Beschäftigte des öffentlichen Dienstes mit der Frage an mich gewandt, ob ihr Dienstherr Daten zu ihrer Person an ihre Heimatgemeinde übermitteln darf. Die Rechtslage stellt sich wie folgt dar:

Die Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten von Wahlberechtigten zum Zwecke der Besetzung von Wahlvorständen ist in den Wahlgesetzen bereichsspezifisch geregelt. Rechtsgrundlage für die Übermittlung personenbezogener Daten der Bediensteten von Behörden und sonstiger bayerischer öffentlicher Stellen an die für die Besetzung der Wahlvorstände zuständigen Gemeinden im Zusammenhang mit den allgemeinen Gemeinde- und Landkreiswahlen ist Art. 6 Abs. 5 Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz (GLKrWG). Um Wahlvorstände und Briefwahlvorstände bilden zu können, dürfen die Gemeinden bayerische Behörden und öffentliche Stellen ersuchen, ihnen wahlberechtigte Bedienstete zu benennen, die im Gebiet der ersuchenden Gemeinde wohnen. Die ersuchte Stelle ist zur Datenübermittlung verpflichtet. Sie hat die Betroffenen über die übermittelten Daten und den Empfänger zu benachrichtigen. Die Regelung entspricht dem für Landtagswahlen und Volksentscheide geltenden Art. 7 Abs. 5 Landeswahlgesetz (LWG), der im Übrigen auch für Bezirkswahlen Anwendung findet (Art. 4 Abs. 1 Nr. 2 Bezirkswahlgesetz in Verbindung mit Art. 7 Abs. 5 LWG). Eine weitgehend entsprechende Regelung enthält § 9 Abs. 5 Bundeswahlgesetz (BWG), der auch für Europawahlen gilt (§ 4 Europawahlgesetz in Verbindung mit § 9 Abs. 5 BWG). Für Bürgerentscheide nach Art. 18a Gemeindeordnung bzw. Art. 12a Landkreisordnung hingegen fehlt eine entsprechende bereichsspezifische Regelung, eine Übermittlung personenbezogener Daten von Behördenbediensteten wäre hier demnach nur mit Einwilligung der Beschäftigten gemäß Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG möglich.

Die übermittelten Daten dürfen von den Gemeinden für die aktuellen Wahlen verarbeitet und genutzt werden (Art. 6 Abs. 4 GLKrWG). Der Verarbeitung und Nutzung der Daten auch für künftige Wahlen können die Betroffenen nach Art. 6 Abs. 4 GLKrWG widersprechen (ebenso § 9 Abs. 4 BWG, Art. 7 Abs. 4 LWG). Sie sind über das Widerspruchsrecht zu unterrichten. Soweit Betroffene widersprochen haben, müssen dadurch entstehende Lücken in der "Wahlhelferdatei" durch erneute Datenübermittlung bzw. Datenweitergabe gefüllt werden (vgl. Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, BayDSG, Art. 17 Rnrn. 45b und 45d). Dies steht auch nicht im Widerspruch zu einer - zeitlich befristeten - Verarbeitung und Nutzung der Daten für die jeweils aktuelle Wahl nach einer erneuten Meldung des Dienstherrn.

Art. 6 GLKrWG Wahlvorsteher, Wahlvorstand, Briefwahlvorsteher, Briefwahlvorstand

(4) 1Die Gemeinden sind befugt, personenbezogene Daten von Wahlberechtigten zum Zweck ihrer Berufung zu Mitgliedern von Wahlvorständen und Briefwahlvorständen zu erheben, zu verarbeiten und zu nutzen. 2Zu diesem Zweck dürfen personenbezogene Daten von Wahlberechtigten, die zur Tätigkeit in Wahlvorständen und Briefwahlvorständen geeignet sind, auch für künftige Abstimmungen verarbeitet und genutzt werden, sofern die betroffene Person der Verarbeitung oder Nutzung nicht widersprochen hat. 3Die betroffene Person ist über das Widerspruchsrecht zu unterrichten. 4Im Einzelnen dürfen folgende Daten erhoben, verarbeitet und genutzt werden: Familienname, Vorname, akademische Grade, Tag der Geburt, Anschriften, Telefonnummern, Zahl der Berufungen zu einem Mitglied der Wahlvorstände und der Briefwahlvorstände und die dabei ausgeübte Funktion.

(5) 1Auf Ersuchen der Gemeinde sind zur Sicherstellung der Durchführung der Wahl die Behörden des Freistaates Bayern, der Gemeinden, der Landkreise und der Bezirke sowie der sonstigen der Aufsicht des Freistaates Bayern unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts verpflichtet, aus dem Kreis ihrer Bediensteten unter Angabe von Familienname, Vorname, akademischen Graden, Tag der Geburt, Anschriften und Telefonnummern zum Zweck der Berufung als Mitglieder der Wahlvorstände und der Briefwahlvorstände wahlberechtigte Personen zu benennen, die im Gebiet der ersuchenden Gemeinde wohnen. 2Die ersuchte Stelle hat die Betroffenen über die übermittelten Daten und den Empfänger zu benachrichtigen.

6.7. Hotel-Stammtisch in Kurorten - Kein Platz für Indiskretionen!

Aufgrund einer Beschwerde wurde ich mit folgender langjähriger Praxis der Tourist-Information einer als Luftkurort staatlich anerkannten Gemeinde befasst:

Der Leiter der betreffenden Tourist-Information hatte im Rahmen regelmäßig stattfindender sog. Hotel-Stammtische Listen mit den Ankunfts- und Übernachtungszahlen der größeren ortsansässigen Betriebe an die beim Hotel-Stammtisch anwesenden Hoteliers verteilt. Einer Gegenüberstellung der Jahre 2010/2011 und 2011/2012 1. Halbjahr sowie einer Übersicht der Entwicklung der Ankunfts- und Übernachtungszahlen der vorangegangenen Jahre waren dabei die entsprechenden Betriebszahlen zu entnehmen. Hierfür wurden die in der Gemeinde vorliegenden Meldescheine für Beherbergungsstätten ausgewertet. Die Gemeinde legte dar, sie wolle die Hoteliers damit über die aktuelle Tourismusentwicklung informieren. Dies sei auch immer als wertvolle Serviceleistung geschätzt worden. In den Listen waren neben den Hotels auch andere Betriebe wie Gästehäuser und Pensionen aufgeführt, deren Inhaber jedoch nicht zu den Teilnehmern der Hotel-Stammtische zählten. Einwilligungen der betreffenden Betriebsinhaber lagen nicht vor.

Das Vorgehen der Gemeinde war datenschutzrechtswidrig:

Bei den Ankunfts- und Übernachtungszahlen der einzelnen Betriebe handelt es sich - soweit deren Inhaber natürliche Personen sind - um personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG. Diese Angaben sind ausdrücklich den jeweiligen Betrieben zugeordnet und ermöglichen damit Rückschlüsse auf die wirtschaftlichen Verhältnisse der Betriebsinhaber. Die Herausgabe der Ankunfts- und Übernachtungszahlen der jeweils anderen Betriebe an die Hoteliers stellt gemäß Art. 4 Abs. 6 Satz 2 Nr. 3a BayDSG eine Übermittlung personenbezogener Daten an Dritte dar. Eine Übermittlung personenbezogener Daten an Dritte ist datenschutzrechtlich eine Datenverarbeitung (Art. 4 Abs. 6 Satz 1 BayDSG). Sie ist nach Art. 15 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BayDSG nur zulässig, wenn das Bayerische Datenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder anordnet oder die betroffene Person eingewilligt hat. Mangels einer Einwilligung der betroffenen Betriebsstätteninhaber ist die Datenübermittlung nur auf der Grundlage einer Rechtsvorschrift zulässig (Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG). Dabei gehen besondere Rechtsvorschriften über den Datenschutz den allgemeinen Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes vor (Art. 2 Abs. 7 BayDSG):

Die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der in den Beherbergungsstätten erhobenen Meldedaten ist in den Art. 23, 24 und 26 Bayerisches Meldegesetz (MeldeG) bereichsspezifisch abschließend geregelt. Nach Art. 26 Abs. 1 Satz 2 MeldeG dürfen diese Daten von den Gemeinden nur zur Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrags und des Kurbeitrags, von staatlichen Kurverwaltungen zur Erhebung der Kurtaxe und im Übrigen für Zwecke der Beherbergungs- und Fremdenverkehrsstatistiken ausgewertet und verarbeitet werden. Eine darüber hinaus gehende Verarbeitung von Daten aus Gästemeldescheinen durch öffentliche Stellen, zu der auch die Datenübermittlung an private Dritte gehört, sieht Art. 26 MeldeG nicht vor.

Die Bekanntgabe aufbereiteter Daten aus den Meldescheinen in Form der Ankunfts- und Übernachtungszahlen einzelner Betriebe an die Teilnehmer der Hotel-Stammtische unterfiel damit nicht den Nutzungsbeschränkungen des Art. 26 MeldeG. Im Übrigen wäre eine Darstellung der Ankunfts- und Übernachtungszahlen getrennt nach einzelnen Betrieben von vornherein nicht erforderlich gewesen, um über die Tourismusentwicklung in der Gemeinde zu informieren. Zu diesem Zweck dienen regelmäßig gerade die Fremdenverkehrsstatistiken.

Die unzulässige Datenübermittlung habe ich beanstandet.

Art. 24 MeldeG Besondere Meldescheine für Beherbergungsstätten

(1) 1Die Leiter von Beherbergungsstätten oder ihre Beauftragten haben auf die Erfüllung der Meldepflichten ihrer Gäste hinzuwirken und besondere Meldescheine nach Abs. 2 bereitzuhalten. ...

(2) 1Die besonderen Meldescheine müssen Angaben enthalten über

  1. den Tag der Ankunft und den der voraussichtlichen Abreise,
  2. den Familiennamen,

(3) 1Soweit es zur Erhebung des Fremdenverkehrs- oder Kurbeitrags gemäß Art. 6 und 7 des Kommunalabgabengesetzes oder der Kurtaxe gemäß Art. 24 des Kostengesetzes erforderlich ist, haben die Leiter der Beherbergungsstätten oder ihre Beauftragten auf dem Meldeschein den Tag der tatsächlichen Abreise zu vermerken. 2Sie können ferner die für Zwecke der Beherbergungs- und Fremdenverkehrsstatistiken erforderlichen Angaben auf dem Meldeschein vermerken.

Art. 26 MeldeG Nutzungsbeschränkungen

(1) 1Die nach Art. 23 Abs. 2 erhobenen und die gemäß Art. 24 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 vermerkten Angaben dürfen nur von den in Art. 28 Abs. 4 genannten Behörden für Zwecke der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung sowie zur Aufklärung der Schicksale von Vermissten und Unfallopfern ausgewertet und verarbeitet werden. 2Die Daten dürfen darüber hinaus zur Erhebung des Fremdenverkehrs- und Kurbeitrags gemäß Art. 6 und 7 des Kommunalabgabengesetzes, der Kurtaxe gemäß Art. 24 des Kostengesetzes und für Zwecke der Beherbergungs- und Fremdenverkehrsstatistiken ausgewertet und verarbeitet werden. 3Beherbergungsbetriebe dürfen die Daten nach Maßgabe des Bundesdatenschutzgesetzes auch für eigene Zwecke verwenden.

6.8. Übermittlung von Hundesteuerdaten an die Polizei

Erneut hat sich eine Gemeinde an mich gewandt, weil die zuständige Polizeiinspektion sie um die Übermittlung einer aktuellen Liste der im Bereich der Gemeinde registrierten Hundehalter ersucht habe. Die Polizei habe diese Bitte damit begründet, sie könne damit in konkreten Einzelfällen unnötige Anfragen bei der Kommune vermeiden. Ich vertrete dazu folgende Auffassung:

Nach Art. 13 Abs. 6 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) findet bei der Hundesteuer auf die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten das Bayerische Datenschutzgesetz Anwendung. Datenübermittlungen an Behörden sind dabei insbesondere in den Fällen des Art. 13 Abs. 6 Sätze 2 und 3 KAG zulässig.

Im vorliegenden Fall richtete sich die Zulässigkeit der von der Polizei erbetenen Datenübermittlung nach der Spezialvorschrift des Art. 42 Abs. 2 Polizeiaufgabengesetz (PAG). Danach kann die Polizei an öffentliche Stellen Ersuchen um Übermittlung personenbezogener Daten stellen, soweit diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Die ersuchte öffentliche Stelle prüft dabei grundsätzlich nur, ob das Ersuchen im Rahmen der Aufgaben der Polizei liegt, es sei denn im Einzelfall besteht Anlass zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des Ersuchens.

Im vorliegenden Fall bestand Anlass zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des Ersuchens. Die Gesamtheit der angeforderten Daten ist offenkundig nicht zur Erfüllung der Aufgaben der Polizei erforderlich. Der Begriff der Erforderlichkeit beinhaltet auch eine gewisse Gegenwartsbezogenheit. Die Datenerhebung muss sich in der Regel auf konkret und aktuell zur Bewältigung anstehende Aufgaben beziehen: Daten dürfen nicht nur rein vorsorglich für den Fall erhoben werden, dass sie später einmal möglicherweise erforderlich werden. Eine andere Beurteilung ist nur in jenen Fällen denkbar, in denen die gegenwärtige Aufgabe gerade darin besteht, Daten zu sammeln bzw. für den Fall des Eintritts eines bestimmten Ereignisses vorrätig zu halten. Dies mag z.B. im Bereich des Katastrophenschutzes oder bei der Führung bestimmter polizeilicher Spezialdateien der Fall sein. Im vorliegenden Fall bestand ein derartiger Ausnahmetatbestand allerdings nicht. Die Übermittlung einer Liste der im Bereich der Gemeinde registrierten Hundehalter an die Polizei wäre deshalb unzulässig.

Art. 13 KAG Anwendung von Vorschriften der Abgabenordnung (AO 1977)

(6) 1Bei der Hundesteuer findet auf die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten das Bayerische Datenschutzgesetz Anwendung. 2In Schadensfällen darf Auskunft über Namen und Anschrift des Hundehalters an Behörden und Schadensbeteiligte gegeben werden. 3Bei Kampfhunden im Sinn des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes dürfen die Gemeinden Namen und Anschrift der Halter sowie die Hunderasse auch zum Vollzug der Vorschriften über Kampfhunde speichern, verändern, nutzen und an andere zum Vollzug dieser Vorschriften zuständige Behörden übermitteln. 4Weitergehende Befugnisse bleiben unberührt.

Art. 42 PAG Datenübermittlung an die Polizei

(2) 1Die Polizei kann an öffentliche Stellen Ersuchen um Übermittlung personenbezogener Daten stellen, soweit diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. 2Die ersuchte öffentliche Stelle prüft die Zulässigkeit der Datenübermittlung. 3Wenn gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, prüft sie nur, ob das Ersuchen im Rahmen der Aufgaben der Polizei liegt, es sei denn im Einzelfall besteht Anlaß zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des Ersuchens. 4Die Polizei hat die zur Prüfung erforderlichen Angaben zu machen. 5Die ersuchte öffentliche Stelle hat die Daten an die Polizei zu übermitteln, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.

6.9. Speicherung von Angaben zur ethnischen Herkunft durch Standesämter

Aufgrund einer Eingabe war ich mit der Frage befasst, ob bestimmte Angaben auf beglaubigten Kopien von ausländischen Personenstandsurkunden geschwärzt bzw. gesperrt werden dürfen. Der Eingabeführer hatte im Rahmen der Anmeldung einer Eheschließung beim zuständigen Standesamt eine Original-Geburtsurkunde der ehemaligen UdSSR aus dem Jahr 1974 vorgelegt, worin auch Angaben zur ethnischen Zugehörigkeit enthalten waren. Das Standesamt verweigerte dem Petenten die gewünschte Unkenntlichmachung dieser Angaben auf der im Sammelakt befindlichen beglaubigten Kopie der eingereichten Geburtsurkunde mit der Begründung, dass das Personenstandsrecht eine Entfernung oder Schwärzung von Inhalten der Sammelakten nicht vorsehe.

Bei der Angabe zur ethnischen Herkunft handelt es sich um ein besonders sensibles personenbezogenes Datum, das nach Art. 15 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BayDSG in der Regel nur dann verarbeitet werden darf, wenn eine Rechtsvorschrift dies ausdrücklich vorsieht. Eine solche Rechtsvorschrift ist aber vorliegend nicht erkennbar, weshalb eine Datenverarbeitung, hier das Speichern eines solchen Datums, regelmäßig nur mit ausdrücklicher Einwilligung des Betroffenen im Sinne des Art. 15 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 BayDSG in Betracht kommen dürfte.

Ich habe dazu das fachlich zuständige Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr um Stellungnahme gebeten. Das Staatsministerium teilte mir mit, dass nachträgliche Streichungen auf der beglaubigten Kopie einer Personenstandsurkunde durch das Standesamt zur Wahrung der urkundlichen Beweisfunktion nicht möglich seien. Die zudem vom Staatsministerium vertretene Auffassung, das Standesamt erhalte aufgrund von § 4 Abs. 2 Personenstandsverordnung (PStV) auch die Befugnis nach Art. 15 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BayDSG zur Verarbeitung der in den vorgelegten für die Beurkundung erforderlichen Unterlagen enthaltenen besonderen Arten personenbezogener Daten, habe ich jedoch im Hinblick auf die eindeutige Bestimmung des Art. 15 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BayDSG für nicht überzeugend gehalten.

Zumindest sollte es für die Betroffenen möglich sein, sich beim Ausstellungsstandesamt zu erkundigen, ob nicht eine "neue" Urkunde ohne die entsprechenden Angaben ausgestellt werden kann. Das Staatsministerium hat meine Anregung aufgegriffen und die Standesämter entsprechend informiert. Andernfalls ist bei der Entgegennahme der Urkunde die entsprechende (schriftliche) Einwilligung des Betroffenen notwendig.

§ 4 PStV Rückgabe von Urkunden

(2) Bei in fremder Sprache abgefassten Urkunden, denen eine Übersetzung beigefügt ist, soll eine beglaubigte Abschrift oder Ablichtung der Urkunde und der Übersetzung beim Standesamt verbleiben.

6.10. Informantenschutz bei Datenübermittlung an die Staatsanwaltschaft

Die Ausländerbehörde einer bayerischen Kommune hat einen ausländischen Publizisten auf Grund zahlreicher rechtsradikaler Publikationen aus der Bundesrepublik Deutschland ausgewiesen und ihm zugleich die Wiedereinreise verboten. Der Publizist veröffentlichte in der Folge den Ausweisungsbescheid auf seiner Internetseite. Dabei ließ er erkennen, dass er sich entgegen der Ausweisungsverfügung rechtswidrig auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aufhielt. Von diesen Internetveröffentlichungen nahm ein Bürger Kenntnis und verständigte die Ausländerbehörde per E-Mail. Eine irgendwie geartete Rückmeldung seitens der Ausländerbehörde erhielt der Bürger nicht. Einige Zeit später wurde jedoch sein Name auf der Internetseite des ausländischen Publizisten genannt, verbunden mit dem Hinweis, dass der Publizist aufgrund der "Denunziation" zu einer Geldstrafe verurteilt worden war. Mit der Frage, wie der Publizist seinen Namen habe erfahren können, hat sich der Bürger an mich gewandt.

Meine Nachforschungen ergaben insoweit, dass die Ausländerbehörde aufgrund der E-Mail des Bürgers den Sachverhalt überprüft und anschließend eine Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft gestellt hatte. Die Ausländerbehörde fügte die E-Mail des Bürgers mit dessen Namen der Strafanzeige als Anlage bei. Wohl über eine Akteneinsicht bei der zuständigen Staatsanwaltschaft gelangte der Publizist an die E-Mail und damit auch an den Namen des Bürgers.

Offenkundig lag hier ein datenschutzrechtlich sensibler Fall vor. Dies hätte die Ausländerbehörde von sich aus berücksichtigen müssen - unabhängig davon, ob sie vom Betroffenen um Vertraulichkeit gebeten wurde. Im Einzelnen:

Mit dem datenschutzrechtlichen Erforderlichkeitsgrundsatz ist es kaum vereinbar, wenn öffentliche Stellen ohne Anlass gezielt personenbezogene Daten im Internet erheben. Daher ist es folgerichtig, wenn Behörden - auch bei einer Anzeigeerstattung gegenüber der Staatsanwaltschaft - dokumentieren, dass keine derartige anlasslose Recherche vorliegt. Allerdings ist es hierfür grundsätzlich nicht erforderlich, der Staatsanwaltschaft den Namen des Informanten zu nennen, dessen Informationen der Anlass für die eigenen behördlichen Recherchen waren. Auch müssen zwar erforderliche Beweismittel vollständig und von Anfang an der Staatsanwaltschaft übermittelt werden. Ein solches erforderliches Beweismittel lag im konkreten Fall aber nur dann vor, wenn zum Zeitpunkt der behördlichen Recherche der rechtswidrige Aufenthalt des Publizisten in Deutschland nicht mehr aus dem Internet ersichtlich und der Bürger mit seiner Wahrnehmung daher als Zeuge erforderlich gewesen wäre.

Somit hätte die Ausländerbehörde aufgrund der E-Mail des Bürgers eigene Recherchen anstellen und diese Vorgehensweise sowie das Ergebnis der Recherchen der Staatsanwaltschaft grundsätzlich zunächst ohne Namensnennung mitteilen müssen. Zumindest aber hätte sich die Ausländerbehörde vor der Preisgabe des Namens gegenüber der Staatsanwaltschaft mit dem Bürger ins Benehmen setzen müssen.

Gleichwohl habe ich jedoch im Rahmen des mir gemäß Art. 31 Abs. 3 BayDSG zustehenden Ermessens von einer Beanstandung abgesehen. Auch bei dem von mir empfohlenen datenschutzfreundlicheren Vorgehen wäre eine Preisgabe der Identität des Bürgers nicht völlig ausgeschlossen gewesen. Falls sie dies für notwendig erachtet hätte, hätte die Staatsanwaltschaft eine entsprechende Auskunft bei der Ausländerbehörde anfordern bzw. die zuständigen Beamten vernehmen können. In diesem Fall hätte die Ausländerbehörde die Preisgabe des Namens gegenüber der Staatsanwaltschaft nur über eine Verweigerung der Aussagegenehmigung oder eine Sperrerklärung für Aktenteile bzw. Auskünfte nach § 96 Strafprozessordnung verhindern können. Dessen enge Tatbestandsvoraussetzungen dürften nicht vorgelegen haben. Auch wird der Anzeigenerstatter oder Zeuge im Rahmen einer Akteneinsicht des Beschuldigten bei der Staatsanwaltschaft grundsätzlich nicht geschützt. Der Beschuldigte erhält vielmehr grundsätzlich vollständige Akteneinsicht und erfährt so auch den Namen des Zeugen. Allenfalls bei tatsachengestützten Gefahren konkreter schwerwiegender Nachteile für den Zeugen können im seltenen Ausnahmefall bestimmte Personalien des Zeugen geschwärzt werden. Für das Vorliegen dieser strengen Anforderungen gab es zum damaligen Zeitpunkt jedoch wohl keine hinreichenden Anhaltspunkte.

6.11. Nochmals: Bekanntgabe des Namens des Anzeigeerstatters durch die Behörde an den Angezeigten

Zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Behörde dem Angezeigten den Namen des Behördeninformanten mitteilen darf, habe ich mich wiederholt in meinen Tätigkeitsberichten geäußert, zuletzt im 24. Tätigkeitsbericht 2010 unter Nr. 6.10. Gleichwohl musste ich auch in diesem Berichtszeitraum wieder öffentliche Stellen beanstanden, die die Namen der Anzeigeerstatter in unzulässiger Weise weitergegeben hatten. Dies geschah entweder auf Nachfrage des Angezeigten oder durch die Weiterleitung des Beschwerdeschreibens an diesen mit dem Namen und der Anschrift des Anzeigeerstatters. Ich weise deshalb nochmals auf Folgendes hin:

Dem Bürger, der eine Behörde auf tatsächliche oder vermeintliche Missstände und Verstöße gegen Rechtsvorschriften hinweist, sollen dadurch keine Nachteile entstehen. Er vertraut darauf, dass seine Hinweise im Bereich der Verwaltung verbleiben. Dies gilt unabhängig davon, ob der Informant ausdrücklich um vertrauliche Behandlung gebeten hat. Die vertrauliche Behandlung solcher Hinweise ist auch im Interesse von Behörden, die zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben auf derartige Informationen angewiesen sind. Der Informant ist nur dann nicht schutzwürdig, wenn es sich um haltlose, grob unwahre oder gar verleumderische Angaben handelt. Die Weitergabe des Namens und der Anschrift des Informanten an den Angezeigten ist in diesem Fall zulässig, wenn sich dieser mit erlaubten Mitteln gegen derartige Angaben zur Wehr setzen will (siehe dazu auch Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, BayDSG, Art. 10 Rn. 49a - k m.w.N.).

6.12. Datenerhebung bei Dritten vor Ablauf einer der Betroffenen eingeräumten Frist zur Stellungnahme

Eine Petentin wandte sich an mich, weil sie aufgrund ihrer Beschäftigung bei einem Arbeitgeber in der Stadt X im dortigen Bürgerbüro vorgesprochen habe, um einen Nebenwohnsitz anzumelden. Lebensmittelpunkt sei ihr Hauptwohnsitz in Berlin, wo sie auch in einem Home Office arbeite. Die Stadt X sei jedoch davon ausgegangen, dass es sich bei der Wohnung in X um den Hauptwohnsitz handle. Denn die Entfernung zur (bisherigen) Hauptwohnung in Berlin betrage mehrere hundert Kilometer. Bei einer Beschäftigung in X sei es deshalb unwahrscheinlich, dass die Berliner Wohnung den Lebensmittelpunkt bilde. Die Stadt X habe sie daraufhin zur beabsichtigten Festsetzung der Hauptwohnung angehört und ihr die Möglichkeit zur Äußerung sowie zur Vorlage von Nachweisen, etwa des Arbeitsvertrages, innerhalb einer Frist von zwei Wochen gegeben. Ohne diese Frist abzuwarten, sei ihr Arbeitgeber (telefonisch und schriftlich) kontaktiert und nach Absprachen zu einem Home Office in Berlin sowie einer Kopie des Arbeitsvertrages gefragt worden. Daraufhin habe sie sich schriftlich bei der Stadt über die Kontaktaufnahme mit ihrem Arbeitgeber beschwert und gebeten, evtl. Anfragen an sie zu richten und die Anhörungsfrist abzuwarten.

In ihrer Stellungnahme verwies die Stadt darauf, sie sei nach Art. 26 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) zur Sachverhaltsaufklärung berechtigt und verpflichtet. Hierzu dürfe sie sich aller erforderlichen Beweismittel bedienen, insbesondere auch Auskünfte einholen.

In datenschutzrechtlicher Hinsicht habe ich das Vorgehen der Stadt wie folgt bewertet:

Gemäß Art. 2 Abs. 8 BayDSG gehen die Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes denen des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) vor, soweit bei der Ermittlung des Sachverhalts personenbezogene Daten erhoben, verarbeitet oder genutzt werden. Bei der Sachverhaltsermittlung verdrängt wird insbesondere Art. 26 BayVwVfG. Von der "Sachverhaltsermittlung" umfasst sind z.B. auch Datenübermittlungen im Zuge einer Erhebung (vgl. Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, BayDSG, Art. 2 Rn. 84).

Die Erhebung personenbezogener Daten ist in Art. 16 BayDSG geregelt. Sie ist zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der erhebenden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist (Art. 16 Abs. 1 BayDSG). Art. 16 Abs. 2 Satz 1 BayDSG normiert dabei den Grundsatz der Datenerhebung beim Betroffenen mit dessen Kenntnis. Bei Dritten dürfen personenbezogene Daten nur ausnahmsweise erhoben werden, etwa dann, wenn eine Rechtsvorschrift eine solche Erhebung vorsieht oder zwingend voraussetzt (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BayDSG). Zulässig ist eine Datenerhebung bei Dritten auch, wenn

  1. die zu erfüllende Verwaltungsaufgabe ihrer Art nach oder im Einzelfall eine solche Erhebung erforderlich macht oder
  2. die Erhebung beim Betroffenen einen unverhältnismäßigen Aufwand (Alt. 1) erfordern würde oder keinen Erfolg (Alt. 2) verspricht

und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass überwiegende schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtigt werden (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BayDSG).

Es gab keine Rechtsgrundlage, die den Arbeitgeber der Petentin zur Auskunft verpflichtet hätte. Jedenfalls innerhalb der Anhörungsfrist hatte die Stadt auch nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 Buchst. b) Alt. 2 BayDSG keine Datenerhebungsbefugnis bei Dritten:

Soweit die Kontaktaufnahme mit dem Arbeitgeber noch während der Anhörungsfrist erfolgte, durfte die Stadt nicht unterstellen, dass eine Datenerhebung bei der Petentin generell nicht erfolgversprechend gewesen wäre. Das wäre jedoch nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 Buchst. b) Alt. 2 BayDSG die Voraussetzung für eine Datenerhebung bei Dritten gewesen. Auch nachdem sich die Petentin schriftlich gegenüber der Stadt geäußert und sogar ausdrücklich darum gebeten hatte, evtl. Anfragen an sie zu richten, wurde dennoch innerhalb der Anhörungsfrist erneut der Arbeitgeber angeschrieben und mitgeteilt, die Petentin käme trotz Aufforderung ihrer Auskunftspflicht nicht nach. Tatsächlich unternahm die Stadt auf das Schreiben der Petentin hin keine weiteren Versuche, die benötigten Unterlagen von ihr selbst zu erhalten. Dabei hätte die Auskunftspflicht der Petentin nach Art. 18 Bayerisches Meldegesetz sogar mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden können. Zumindest wäre es ohne Weiteres möglich gewesen, die Petentin vorab darauf hinzuweisen, dass bei fehlender Mitwirkung ggf. eine Anfrage bei ihrem Arbeitgeber in Betracht kommt. Gründe, weshalb ein weiteres Zuwarten unzumutbar gewesen wäre, waren weder ersichtlich und wurden von der Stadt auch nicht angeführt.

Durch das vorzeitige Herantreten an den Arbeitgeber wurden überwiegende schutzwürdige Interessen der Petentin verletzt. Eine Beeinträchtigung überwiegender schutzwürdiger Interessen war bereits deshalb anzunehmen, weil entgegen der der Betroffenen eingeräumten Anhörungsfrist (unter Verstoß gegen Treu und Glauben) und ohne deren Wissen ihr Arbeitgeber um Auskunft ersucht wurde.

Den Datenschutzverstoß habe ich beanstandet.

6.13. Datenübermittlung an Wohnungseigentümer im Rahmen der Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins

Aufgrund einer Eingabe überprüfte ich den nachfolgenden Sachverhalt:

Die Eingabeführerin hatte bei einer Stadt den Antrag auf Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins für eine bestimmte, öffentlich geförderte Wohnung der dortigen Baugenossenschaft gestellt. Auf eine telefonische Nachfrage der Baugenossenschaft hin wurde seitens der Stadt die Auskunft erteilt, dass die Antragstellerin die Voraussetzungen für die Erteilung des Wohnberechtigungsscheins erfüllt. Der Wohnberechtigungsschein selbst wurde erst nach erfolgter Vergabeentscheidung ausgestellt und an die Petentin versandt.

Die betreffende Stadt hat mir gegenüber darauf hingewiesen, dass ihr Vorgehen der gängigen Praxis bei der Vergabe öffentlich geförderter Wohnungen entsprechen würde. Eine bereichsspezifische Vorschrift, die die Stadt zur Datenübermittlung an die Baugenossenschaft berechtigt hätte, nannte sie nicht. Aus datenschutzrechtlicher Sicht habe ich Bedenken geäußert, ob derartige Datenübermittlungen generell auf Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG gestützt werden können. Nach dieser Vorschrift ist eine Datenübermittlung an nicht-öffentliche Stellen (hier: die Baugenossenschaft) zulässig, wenn die nicht-öffentliche Stelle ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darlegt und der Betroffene kein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat.

Vorliegend hatte sich die Baugenossenschaft bei der Stadt telefonisch danach erkundigt, ob die Antragstellerin die Voraussetzungen für die Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins erfüllt, um diese in die Vorschlagsliste für die Wohnungsvergabe aufnehmen zu können. Ein berechtigtes Interesse der Baugenossenschaft kann damit grundsätzlich bejaht werden, da nur berechtigte Personen bei der Wohnungsvergabe berücksichtigt werden sollen.

Ob die betroffene Person ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat, beurteilt sich maßgeblich anhand der Sensibilität der Daten (vgl. Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, BayDSG, Art. 19 Rn. 20). Hier ist zu berücksichtigen, dass der Baugenossenschaft die Tatsache, dass ein Antrag auf Feststellung der Wohnberechtigung gestellt wurde und das Ergebnis der Prüfung dieses Antrags mitgeteilt wurde. Zwar kann die Datenübermittlung möglicherweise auch im Interesse der Betroffenen liegen (Beschleunigung des Auswahl- und Vergabeverfahrens), zumal sie sich im Vorfeld bereits beim Wohnungseigentümer um die betreffende Sozialwohnung beworben hat. Gleichwohl lässt die Auskunftserteilung bezüglich des Ergebnisses der Antragsprüfung immer auch Rückschlüsse auf die tatsächliche soziale Situation der Betroffenen zu. Deshalb kann letztlich ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung nicht ausgeschlossen werden.

Vor diesem Hintergrund habe ich - vor einer evtl. Auskunftserteilung gegenüber dem Verfügungsberechtigten - die Einholung einer Einwilligung des Wohnungssuchenden gemäß Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG angeraten.

In der Angelegenheit habe ich das fachlich zuständige Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr um Stellungnahme gebeten. Es hat ergänzend darauf hingewiesen, dass nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Wohnraumförderungsgesetz (BayWoFG) geförderter Wohnraum - wenn kein Benennungsverfahren durchzuführen ist - nur aufgrund eines vom Wohnungssuchenden vorgelegten Wohnberechtigungsscheins überlassen werden darf. Damit hat es der Wohnungsuchende selbst in der Hand, wem die darin enthaltenen Daten zugänglich gemacht werden. Eine unmittelbare Auskunftserteilung durch die zuständige Stelle an den Verfügungsberechtigten kann nach dieser eindeutigen gesetzlichen Regelung die Ausstellung und Übergabe eines Wohnberechtigungsscheins nicht ersetzen. Das Staatsministerium hat die nachgeordneten Behörden durch Rundschreiben entsprechend informiert und dabei auch auf die datenschutzrechtliche Problematik hingewiesen.

Art. 14 BayWoFG Überlassung von Mietwohnraum

(1) 1Der Vermieter darf Wohnraum nach Maßgabe der Förderentscheidung nur einem Wohnungssuchenden überlassen, dessen Wohnberechtigung sich aus einem vom Wohnungssuchenden vorgelegten Wohnberechtigungsschein oder einer Benennung durch die zuständige Stelle ergibt. 2In der Förderentscheidung kann die Benennung eines oder mehrerer Wohnungssuchender bestimmt werden.

6.14. Datenwiederherstellung nach Bürgermeisterwechsel

Ein neu gewählter Bürgermeister musste beim Amtsantritt feststellen, dass sein langjähriger Vorgänger keinerlei Akten im Bürgermeisterbüro hinterlassen hatte und es anscheinend auch zu größeren Datenlöschungen auf dem Laufwerk "Bürgermeister" des gemeindlichen Servers gekommen war. Der neue Bürgermeister hat mich daraufhin um Beratung gebeten, was bei einer Datenwiederherstellung - durch einen von der Gemeinde beauftragten EDV-Dienstleister - zu beachten ist. Hierzu habe ich aus datenschutzrechtlicher Sicht vor allem auf Folgendes hingewiesen:

  • Datenschutzrechtliche Fragen im Sinne des Bayerischen Datenschutzgesetzes stellen sich nur insoweit, als personenbezogene Daten nach Art. 4 Abs. 1 BayDSG betroffen sind. Hierbei handelt es sich um "Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter oder bestimmbarer natürlicher Personen (Betroffene)". Reine Sachdaten wie beispielsweise Angaben über Art, Umfang und Kostenvolumen eines gemeindlichen Bauvorhabens werden nicht schon dadurch zu personenbezogenen Daten gemäß Art. 4 Abs. 1 BayDSG, dass diese Daten auf dem Laufwerk des vormaligen Bürgermeisters gespeichert waren. Sowohl eine Löschung als auch die Wiederherstellung derartiger Daten ist unter dem Blickwinkel des Bayerischen Datenschutzgesetzes daher von vornherein irrelevant.
  • Soweit personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG betroffen sind, ist zu beachten, dass nach den das Datenschutzrecht durchziehenden Grundsätzen der informationellen Gewaltenteilung sowie der Erforderlichkeit des jeweiligen Datenumgangs nicht jeder Mitarbeiter im Rathaus auf alle dort über die Bürgerinnen und Bürger gespeicherten Daten zugreifen darf. Vielmehr gilt das Prinzip: Jeder darf nur auf solche Daten zugreifen können, die er für seine Aufgaben benötigt. Dies gilt grundsätzlich auch für den Bürgermeister. Zur Wahrnehmung seiner Aufgaben ist es nicht erforderlich, jederzeit und umfassend auf die Datenbestände der Gemeinde zuzugreifen. Als verantwortlicher Leiter der örtlichen Verwaltung kann sich der Bürgermeister aber anlassbezogen im konkreten Einzelfall - soweit erforderlich - informieren und die einschlägigen Akten vorlegen lassen beziehungsweise auf die Daten des konkreten Vorgangs zugreifen.
  • Vor diesem Hintergrund ist das oftmals festzustellende Anlegen umfangreicher (elektronischer) Handaktenbestände aus datenschutzrechtlicher Sicht kritisch zu sehen. Denn diese Praxis führt zu parallelen - und noch dazu regelmäßig gegen unberechtigte Zugriffe nur unzureichend geschützten - Datenbeständen. Soweit es sich in dem eingangs geschilderten Sachverhalt also um die Löschung (elektronischer) Handaktenbestände gehandelt haben sollte, ist deren (sachgerechte) Löschung vom Grundsatz her datenschutzfreundlich und eine Wiederherstellung folglich kritisch zu hinterfragen. Ausreichend für die Aufgabenerfüllung des neuen Bürgermeisters ist es insoweit nämlich regelmäßig, dass sich der entsprechende Vorgang in der beim jeweils zuständigen Sachbearbeiter geführten Sachakte findet. Eine Wiederherstellung (elektronischer) Handaktenbestände erscheint daher nicht erforderlich und nur schwerlich datenschutzkonform.
  • Soweit es sich dagegen um die Wiederherstellung originär beim vormaligen Bürgermeister in dessen eigener Zuständigkeit geführter Aktenbestände handelt, darf mit diesen Daten insoweit umgegangen werden, als es für die Amtsführung des neuen Bürgermeisters erforderlich ist.
  • Offensichtlich private oder persönliche Daten des vormaligen Bürgermeisters wie beispielsweise Arztrechnungen oder private Anschreiben dürfen dagegen nicht eingesehen werden beziehungsweise sind zu löschen, sobald deren private/persönliche Natur erkannt wird. Zu diesem Bereich wird man regelmäßig auch Parteiangelegenheiten zählen müssen.
  • Bei der Beauftragung einer externen Firma zur Wiederherstellung personenbezogener Daten handelt es sich um eine Auftragsdatenverarbeitung im Sinne des Art. 6 BayDSG, wobei der Auftraggeber für die Einhaltung der Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes und anderer Vorschriften über den Datenschutz verantwortlich bleibt (Art. 6 Abs. 1 BayDSG). Insofern hat der Auftraggeber dafür Sorge zu tragen, dass der Auftragnehmer die gleichen datenschutzrechtlichen Vorgaben einhält, wie er selbst.

6.15. Widerspruchsrechte der Eltern beachtet - Rechte des Kindes missachtet

Melderegisterauskünfte zu Wahlwerbezwecken waren bereits in der Vergangenheit immer wieder Thema in meinen Tätigkeitsberichten (siehe 23. Tätigkeitsbericht 2008 Nr. 10.3, 20. Tätigkeitsbericht 2002 Nr. 10.3) Obwohl die melderechtlichen Bestimmungen den Meldebehörden hinlänglich bekannt sein dürften, muss ich dennoch immer wieder Verstöße feststellen, wie der folgende Fall zeigt:

Ein Vater hatte sich an mich gewandt und sich darüber beschwert, dass sein zweijähriger Sohn im Zusammenhang mit den Kommunalwahlen ein an ihn persönlich andressiertes Wahlwerbeschreiben erhalten habe. Für ihn selbst und seine Ehefrau hingegen seien Übermittlungssperren im Melderegister eingetragen.

In ihrer Stellungnahme teilte mir die betreffende Gemeinde mit, dem Vorsitzenden des Ortsverbandes einer Partei sei auf dessen Wunsch hin gemäß Art. 32 Meldegesetz (MeldeG) eine Liste aller Haushalte (Einwohner- und Geburtsdaten) übermittelt worden. Dabei seien in zehn Fällen auch Daten von nicht wahlberechtigten Personen übermittelt worden. Die zum Zeitpunkt der Auskunftserteilung eingetragenen Übermittlungssperren seien jedoch beachtet worden.

Diesen Sachverhalt habe ich wie folgt beurteilt:

Nach Art. 32 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 MeldeG darf die Meldebehörde Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher oder kommunaler Ebene in den sechs der Stimmabgabe vorangehenden Monaten Auskunft aus dem Melderegister über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften von Gruppen von Wahlberechtigten erteilen, für deren Zusammensetzung das Lebensalter der Betroffenen bestimmend ist, es sei denn, der Bürger hat dieser Weitergabe seiner Daten widersprochen. Die Geburtstage der Wahlberechtigten dürfen dabei nicht mitgeteilt werden.

Eine nach Art. 32 Abs. 1 Satz 1 MeldeG zulässige Gruppenauskunft muss sich demnach auf eine Gruppe von Wahlberechtigten beschränken, für deren Zusammensetzung ausschließlich das Lebensalter der Betroffenen maßgeblich ist. Danach ist es grundsätzlich nicht zulässig, die Daten aller Wahl- oder Stimmberechtigten mitzuteilen. Aus dem Gesetzeswortlaut "Gruppe" wird deutlich, dass sich die Auskunft immer nur auf einen Teil der Wahl- oder Stimmberechtigten beziehen darf. Geburtsdaten dürfen ausdrücklich nicht mitgeteilt werden, ebensowenig die Daten nicht wahlberechtigter Personen.

Eine Auskunft über alle Haushalte, wie sie vorliegend erteilt wurde und die zudem die Geburtsdaten sowie auch die Daten von nicht wahlberechtigten Personen umfasst, stellt in mehrfacher Hinsicht einen Verstoß gegen Art. 32 Abs. 1 MeldeG dar. Die unzulässige Datenübermittlung habe ich beanstandet, da in erheblichem Maße gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen verstoßen wurde und zumindest im Fall des Petenten die für die Eltern eingetragenen Übermittlungssperren gleichsam ausgehebelt wurden, indem die Daten des minderjährigen Kindes übermittelt wurden.

Art. 32 MeldeG Melderegisterauskünfte in besonderen Fällen

(1) 1Die Meldebehörde darf Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher oder kommunaler Ebene in den sechs der Stimmabgabe vorangehenden Monaten Auskunft aus dem Melderegister über die in Art. 31 Abs. 1 Satz 1 bezeichneten Daten von Gruppen von Wahlberechtigten erteilen, für deren Zusammensetzung das Lebensalter der Betroffenen bestimmend ist. 2Die Geburtstage der Wahlberechtigten dürfen dabei nicht mitgeteilt werden. 3Die Betroffenen haben das Recht, der Weitergabe ihrer Daten nach Satz 1 zu widersprechen.